Wątpliwości co do opinii prawnych stojących na stanowisku konstytucyjności Konwencji CAHVIO

Jednym z istotniejszych aspektów debaty publicznej toczącej się wokół problemu ratyfikacji Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (CAHVIO) jest kwestia zgodności jej postanowień z Konstytucją RP.

Zarówno Pełnomocnik Rządu d.s. Równego Traktowania jak i Biuro Analiz Sejmowych przedstawiło kilka opinii mających dowodzić zgodności Konwencji z konstytucją. W kontekście prac sejmowych, szczególną uwagę należy zwrócić na ostatnie opinie BAS-2533-14 oraz BAS-2533-14A, zamówione przez przewodniczącego połączonych komisji zajmujących się Konwencją CAHVIO, które w mediachzostały przedstawione jako rzekomo rozstrzygające o zgodności Konwencji z Konstytucją. Nie wdając się w pogłębioną merytoryczną analizę tych opinii, już na poziomie czysto formalnym można wskazać na okoliczności, które każą podnieść zasadnicze wątpliwości co do merytorycznej zasadności opinii mówiących o zgodności CAHVIO z Konstytucją RP.

Zwrócić jednocześnie należy uwagę na niezwykle starannie opracowaną i wnikliwą ekspertyzę BAS autorstwa prof. Cezarego Mika , która wskazuje na istotne sprzeczności zachodzące między poszczególnymi przepisami Konstytucji RP i Konwencji RE.

I. Pominięcia

Nieuprawnione jest twierdzenie Pełnomocnika Rządu ds. Równego Traktowania, że „zgodność Konwencji z Konstytucją RP potwierdziła również wykonana na zlecenie Pełnomocnika Rządu ekspertyza prawna sporządzona przez prof. dr hab. R. Wieruszewskiego oraz dr K. Sękowską-Kozłowską z Instytutu Nauk Prawnych PAN, a także wszystkie ekspertyzy prawne przygotowane przez lub na zlecenie Biura Analiz Sejmowych”. Można jedynie utrzymywać w tym względzie, że w przedłożonych ekspertyzach wypowiedziano się o zgodności niektórych przepisów Konwencji z niektórymi przepisami Konstytucji RP. Abstrahując od dyskusyjnego meritum poszczególnych opinii mówiących o zgodności z Konstytucją RP należy podkreślić, że żadna z nich nie analizuje wszystkich wysuwanych publicznie wątpliwości konstytucyjnych. Biorą one pod uwagę nader ograniczony wzorzec kontroli konstytucyjności. Niezależnie od specyfiki pominięć, jakimi w tym względzie odznaczają się poszczególne, powoływane przez Pełnomocnika Rządu d.s. Równego Traktowania opinie, żadna z nich nie odniosła się do zarzutów naruszania:

- prawa do sądu i prawa do obrony przez art. 28 Konwencji (wzorzec: art. 42 ust. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP),

- zasady trójpodziału władzy, swobody poruszania się i prawa do sądu przez art. 53 Konwencji (wzorzec: art. 10, art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 1oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że niekonstytucyjność art. 53 Konwencji strona polska sygnalizowała już w trakcie negocjacji tekstu Konwencji utrzymując, że jest on „niezgodny z podstawowymi zasadami porządku prawnego obowiązującego w RP” (odpowiedź MSZ z dn. 9 stycznia 2012 r. na interpelację nr 392),

- zasady bezstronności światopoglądowej państwa przez art. 6 i.in. Konwencji (wzorzec: art. 25 ust. 2 Konstytucji RP).

Dodatkowo należy stwierdzić, że:

Ekspertyza BAS dotycząca kosztów wdrażania przepisów Konwencji (BAS-WASGiPU-2520/14) pomijaistotne zobowiązania finansowe państwa, które będą wynikały z art. 60 Konwencji i które będą prowadziły do poszerzenia się kręgu osób uprawnionych do świadczeń pomocy społecznej o osoby spoza UE. W związku z art. 4 ust. 3 Konwencji, regulacja ta dotyczyć będzie również pochodzących spoza UE mężczyzn podejmujących się kobiecych ról społecznych i posługujących się kobiecymi atrybutami.

Ekspertyza sporządzona dla Kancelarii Premiera oceniająca wpływ funkcjonowania Grupy ekspertów ds. przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (GREVIO) na polski porządek prawny pozostawia poza zakresem analizy (poza lakonicznym odnotowaniem na s. 5) art. 69 Konwencji, przewidujący samoistną kompetencję GREVIO do wydawania ogólnych zaleceń dotyczących wdrażania Konwencji. Tymczasem to właśnie ten artykuł budzi najwięcej kontrowersji, jako potencjalne źródło nacisków ograniczających suwerenne kompetencje Rzeczypospolitej. Podkreślić należy, że w praktyce funkcjonowania tego typu organów monitorujących, podobnie jak i w doktrynie prawa międzynarodowego , forsuje się kontrowersyjne opinie, jakoby organy te zastępczego wykonywały suwerenne kompetencje Państw-Stron, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konwencji Wiedeńskiej.

Poza kwestią pominięć, należy zwrócić uwagę na sposób sporządzania opinii zamówionych przez przewodniczącego połączonych komisji sejmowych zajmujących się Konwencją CAHVIO. Każe on wysunąć względem obu tych opinii istotne zastrzeżenia o charakterze warsztatowym i metodologicznym.

II. BAS-2533-14

Konsternację budzi twierdzenie autora opinii BAS-2533-14 , jakoby „pojęcie płci społeczno-kulturowej zostało użyte na gruncie Konwencji jedynie w art. 4 ust. 3, zgodnie z którym, wdrażanie postanowień Konwencji przez Strony, zwłaszcza rozwiązań chroniących prawa ofiar, będzie zapewnione bez jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na, m.in. płeć, czy też płeć społeczno-kulturową” (s. 8 opinii BAS-2533-14). Twierdzenie to świadczy o wyjątkowym braku staranności i uderzająco powierzchownej lekturze analizowanego dokumentu. To pojęcie płci biologicznej (sex), nie zaś „płci społeczno-kulturowej” (gender) jest tylko raz przywołane na przestrzeni całej Konwencji właśnie we wskazanym przez eksperta BAS przepisie. Natomiast we wszystkich innych postanowieniach Konwencja operuje jedynie ideologicznym sposobem pojmowania płci jako rodzaju (gender), który to termin w oficjalnym tłumaczeniu konwencji oddawany jest związkiem frazeologicznym „płeć społeczno-kulturowa”. Nie jest prawdą jakoby termin gender występował w Konwencji tylko w jednym miejscu, jak to utrzymuje ekspert powołany przez BAS, ale występuje on w 25 miejscach w rożnych konfiguracjach pojęciowych (m.in. art. 3 lit. c, 4 ust. 3 i 4, 6, 14 ust. 1, 18 ust. 3, 49 ust. 2, 60, 66 ust. 2 Konwencji).

Tak jaskrawo kontrfaktyczne twierdzenie wynika zapewne z faktu, że ekspert BAS posługiwał się polskim tłumaczeniem sporządzonym przez Radę Europy, które zasadniczo oddaje pojęcie „gender” polskim pojęciem „płeć” i jedynie w art. 4 ust. 3, gdzie sex i gender występują obok siebie, dokonuje się zróżnicowania terminologicznego. Zważywszy, na fakt, że autentycznymi językami Konwencji są angielski i francuski (które operują odpowiednio terminem gender lub genre), formułowanie poważnych twierdzeń merytorycznych w oparciu o analizę nieuwzględniającą autentycznych wersji językowych tekstu normatywnego, świadczy o wyjątkowej powierzchowności przeprowadzonej w opinii analizy. W tym kontekście, utrzymywanie w dalszej jej części, że „interpretacja pojęcia «płeć», dla realizacji celów Konwencji ma znaczenie podrzędne” (s. 9 opinii BAS-2533-14) jest niestety oparte na fundamentalnym nieporozumieniu, które uniemożliwia autorowi opinii właściwą ocenę normatywnej zawartości analizowanego aktu prawa międzynarodowego. Jaskrawo to widać zwłaszcza w kontekście art. 6 Konwencji, który nakazuje Państwom-Stronom uwzględnienie perspektywy gender w toku wdrażania i oceniania skutków Konwencji. Tym samym, autor opinii lekceważy pojęcie, które sama Konwencja nakazuje czynić kluczem interpretacyjnym zawartych w niej rozwiązań. Okoliczność ta musi negatywnie zaważyć na merytorycznej ocenie tej opinii.

III. BAS-2533-14A

Druga opinia przedstawiona przez BAS na zamówienie przewodniczącego połączonych komisji, zbudowana jest na tezie, jakoby zgłaszanie wątpliwości co do konstytucyjności postanowień Konwencji oznaczało „akceptowanie zjawisk i zachowań sprzecznych z istotą ochrony wolności i praw jednostki gwarantowanych konstytucyjnie, w szczególności wykluczającą legalizację jakiejkolwiek formy przemocy, tak w życiu publicznym (zob. art. 13; 55 ust. 4; 72 ust. 1 Konstytucji RP), jak i prywatnym” (s. 2 opinii BAS-2533-14A). Jej Autor twierdzi wręcz, że „istota, cel i charakter postanowień Konwencji nie może być sprzeczny z Konstytucją RP”, rzekomo bowiem oznaczałoby to „legalizację stosowania przemocy” (s. 8 opinii BAS-2533-14A).

Tak postawiona teza opinii jest w zasadniczy sposób wątpliwa z dwóch względów.

Po pierwsze, pokazuje, że według jej Autora, sam deklarowany cel przyjęcia Konwencji wyklucza możliwość zaistnienia sprzeczności jej konkretnych postanowień z Konstytucją. Tym samym Autor z góry wykluczył możliwość zaistnienia sprzeczności któregokolwiek z postanowień Konwencji rozpatrywanych „w związku z podstawowym celem ich przyjęcia i późniejszego obowiązywania (ochrona przed przemocą)” z góry uznając, że „nie mogą być identyfikowane w żadnym razie jako naruszające postanowienia Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku”. Dokonanie takiego założenia już na poziomie tytułu Konwencji, przy abstrahowaniu od sposobu rozumienia przez nią zjawisk przemocy, jak również środków mających służyć jej zwalczaniu i zapobieganiu oznacza, że tezę o zgodności Konwencji z Konstytucja RP z góry założono, a potem jedynie tę tezę uzasadniono. Metoda taka de facto uniemożliwia traktowanie Konstytucji jako realnego wzorca kontroli i podważa sens sporządzania opinii.

Po drugie, przyjęte przez eksperta BAS założenie stanowi w istocie erystyczny zabieg, bezpodstawnie przypisujący podmiotom formułującym konkretne zastrzeżenia co do konstytucyjności rozwiązań Konwencji pochwalanie i propagowanie przemocy w życiu społecznym. Stosowanie tego typu zabiegów w opinii przygotowanej na zlecenie BAS budzić musi zakłopotanie.

Wątpliwości formułowane pod adresem Konwencji nigdy nie dotyczyły deklarowanego przez nią celu natomiast poddawały w wątpliwość możliwość jego osiągnięcia przy zastosowaniu przewidzianych Konwencją środków. Jednocześnie, w oparciu o dane empiryczne, podnoszono niebezpieczeństwo kontr-skuteczności rozwiązań narzucanych w Konwencji.

***

W świetle powyższych ustaleń, formułowanie na podstawie opinii BAS 2533-14 oraz BAS 2533-14 A twierdzeń o zgodności przepisów Konwencji CAHVIO z Konstytucją RP wydaje się być przynajmniej niedostatecznie umotywowane.