Przystąpienie UE do Konwencji CAHVIO

Przedmiotem analizy są przedstawione przez Komisję Europejską dokumenty, stanowiące Wniosek o Decyzję Rady w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (COM(2016)109) oraz Wniosek o Decyzję Rady w sprawie podpisania, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (COM(2016)111). W dokumentach tych zarekomendowano określoną procedurę przystąpienia UE do Konwencji CAHVIO, wskazując podstawy prawne dla związania przez Unię tym dokumentem międzynarodowym.

Zarekomendowana procedura, w szczególności zaś zaproponowane podstawy prawne przystąpienia do Konwencji Stambulskiej, zakładają przyjęcie wniosku Komisji większością kwalifikowaną nie zaś jednomyślnie (art. 218 ust. 8 TFUE). Rekomendacje te budzą szereg wątpliwości prawnych, w szczególności w odniesieniu do zasadności procedowania na wskazanych we wniosku podstawach prawnych ratyfikacji Konwencji. Z tych też względów, istnieją istotne wątpliwości co do legalności zaproponowanych przez Komisję działań Unii Europejskiej.

Można wskazać przynajmniej pięć powodów, dla których wątpliwości budzi zarówno zaproponowany przez Komisję tryb przystąpienia do Konwencji, jak i sama możliwość przystąpienia do niej przez Unię Europejską.

I. Komisja Europejska nie potrafiła precyzyjnie określić podstawy prawnej związania się przez Unię Europejską Konwencją stambulską. CAHVIO jest dokumentem, który w sposób bardzo szczegółowy i w bardzo wielu obszarach reguluje stosunki pomiędzy stronami Konwencji. Choć cel wskazany w jej nazwie wydaje się być określony w sposób jasny i precyzyjny, analiza postanowień Konwencji od strony materialnoprawnej nie pozostawia jednak wątpliwości, że Konwencja wywołuje skutki w wielu obszarach angażując bardzo zróżnicowane instrumentarium prawne.

We wniosku do Rady z 4 marca 2016 r. Komisja Europejska wskazała aż 14 potencjalnych podstaw prawnych przystąpienia do CAHVIO przez UE:

• art. 16 TFUE: ochrona danych osobowych;
• art. 19 ust. 1 TFUE: dyskryminacja ze względu na płeć;
• art. 23 TFUE: ochrona dyplomatyczna i konsularna dal obywateli innego państwa członkowskiego;
• art. 18, 21, 46, 50 TFUE: swoboda przepływu osób, swoboda przepływu pracowników, swoboda przedsiębiorczości;
• art. 78 TFUE: azyl, ochrona uzupełniająca i tymczasowa;
• art. 79 TFUE: wspólna polityka migracyjna;
• art. 81 TFUE: współpraca sądowa w sprawach cywilnych;
• art. 82 TFUE: współpraca sądowa w sprawach karnych;
• art. 83 TFUE: określanie ogólnoeuropejskich przestępstw oraz kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym;
• art. 84 TFUE: nie prowadzące do harmonizacji środki w dziedzinie zapobiegania przestępczości;
• art. 157 TFUE: równość wynagrodzeń kobiet i mężczyzn.

Komisja przyznaje expressis verbis, że jądrem rozwiązań konwencyjnych są kwestie antydyskryminacyjne. W wybranych ostatecznie podstawach prawnych ratyfikacji KE pominęła jednak podstawowy dla zasady równości płci art. 19 Traktatu o Funkcjonowaniu UE. Przypuszczać można, że powodem tej decyzji był fakt, że rozwiązanie to wymagałoby osiągnięcia jednomyślności Rady w kwestii przystąpienia do Konwencji. Jednocześnie, za podstawę prawną dla przystąpienia do części ogólnej Konwencji Komisja proponowała przyjąć art. 157 TFUE dot. równości wynagrodzeń, które to zagadnienie nie jest poruszane w części ogólnej Konwencji. Komisja uznała kwestie równościowe za poboczne. Za wyłączną podstawę prawną decyzji o przystąpieniu do Konwencji KE zaproponowała więc przepisy z zakresu współpracy sądowej w sprawach karnych, które jednak nie mogą mieć zastosowania do materialnych regulacji prawnokarnych, gdy tymczasem Konwencja na nich właśnie się koncentruje.

II. Komisja Europejska wszelkie rozważania dot. właściwej podstawy prawnej ograniczyła wyłącznie do wskazania dwóch artykułów TFUE, które autorom dokumentu „wydawały się odpowiednie” („appear appropriate”): art. 82 ust. 2 TFUE oraz art. 84 TFUE. Wybór ten nie został poprzedzony jakąkolwiek analizą Konwencji, ani wskazanych przepisów TFUE. Jedyne przedstawione przez Komisję uzasadnienie takiego wyboru wskazuje, że „głównym celem konwencji jest przeciwdziałanie brutalnym przestępstwom przeciwko kobietom, w tym przemocy domowej, oraz ochrona ofiar tych przestępstw”^[1]. Pozostałe kwestie regulowane przez Konwencję zostały zdawkowo uznane za „incydentalne”. W szczególności dotyczy to wyrażonego wprost w art. 1 lit. b Konwencji celu polegającego na „przyczynianiu się do eliminacji wszystkich form dyskryminacji kobiet oraz wspieranie rzeczywistej równości kobiet i mężczyzn, w tym poprzez uwłasnowolnienie kobiet”.

W przypadku Konwencji Komisja jako wyłączne podstawy prawne swojego działania wybrała przepisy należącego do Tytułu V TFUE (Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości) Rozdziału 4 dot. współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych. Należąca do kompetencji dzielonych Polityki Wspólnego Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS) (art. 4 ust. 2 lit. j TFUE), pomimo zmian wprowadzonych Traktatem z Lizbony, w dalszym ciągu należy do szczególnie wrażliwych obszarów współpracy pomiędzy państwami członkowskimi a UE, w którym utrzymano pewne różnice systemowe^[2].

Wskazywany przez Komisję art. 82 ust. 2 TFUE odnosi się do zbliżania – w drodze dyrektyw – przepisów procedury karnej państw członkowskich przez ustanawianie norm minimalnych^[3] dotyczących spraw o charakterze transgranicznym. Jego zakres nie obejmuje natomiast wprowadzania norm minimalnych w zakresie prawa karnego materialnego (w zakresie definiowania czynów zabronionych UE ma kompetencje tylko takie, jakie wskazuje art. 83 TFUE). W  piśmiennictwie podkreśla się, że art. 82 ust. 2 przesądza, że jedynym możliwym do zastosowania w tym wypadku środkiem prawnym jest dyrektywa. Co więcej, na podstawie tego przepisu mogą być wprowadzane jedynie normy minimalne dotyczące: wzajemnego dopuszczania dowodów między państwami członkowskimi, praw jednostek w postępowaniu karnym oraz praw ofiar przestępstw. Założenie harmonizacji minimalnej stanowi przejaw szczególnie wrażliwego w obszarze PWBiS obowiązku poszanowania krajowych systemów i tradycji prawnych (por. art. 67 ust. 1 TFUE). Jest on dodatkowo podkreślany przez wyraźne wskazanie, że normy wprowadzane na mocy art. 82 ust. 2 TFUE muszą uwzględniać różnice pomiędzy tradycjami i systemami prawnymi państw członkowskich^[4]. Konwencja stambulska tymczasem ma nader sceptyczny – by nie napisać, że wrogi – stosunek do tradycyjnych instytucji społecznych.

Druga spośród proponowanych przez Komisję podstaw prawnych, art. 84 TFUE, pozwala przyjmować środki promujące i wspierające działania państw członkowskich w dziedzinie zapobiegania przestępczości. Przepis wprost wyłącza w tym wypadku jakąkolwiek harmonizację przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich (zarówno minimalną, jak i unifikację przepisów). Wybór konkretnego środka musi zatem gwarantować elastyczność, która nie doprowadzi do zbliżenia przepisów w państwach członkowskich^[5].

Biorąc pod uwagę cel Konwencji stambulskiej (unifikację przepisów), proponowana podstawa prawna jest rażąco niewłaściwa.

Zarówno art. 82 ust. 2 TFUE, jak i art. 84 TFUE nie dopuszczają działania UE polegającego na wprowadzeniu unifikacji siatki pojęciowej dotyczącej czynów objętych zakresem Konwencji. Tymczasem, jeśli UE miałaby  wywiązać się z zobowiązań wynikających z art. 5 Konwencji, musiałaby narzucić krajom członkowskim jednolite definicje legalne w obrębie całej UE.

Żaden z przepisów wskazanych przez Komisję jako podstawa prawna ratyfikacji Konwencji nie stanowi adekwatnej podstawy prawnej dla działań UE. Pozostają one bez związku z zakresem zobowiązań, jaki dla UE miałoby przystąpienie do Konwencji. W konsekwencji, istnieją poważne wątpliwości co do legalności zaproponowanych przez Komisję Europejską działań, mających prowadzić do przystąpienia UE do Konwencji CAHVIO.

III. Szereg postanowień konwencyjnych ma dalece niejednoznaczną treść z punktu widzenia istniejących relacji pomiędzy unijnymi instytucjami a państwami członkowskimi. Poważnie obniża to pewność prawa w ramach UE.

IV. W związku z trudnymi do przewidzenia konsekwencjami prawnymi obowiązywania Konwencji, ewentualne przystąpienie do niej Unii Europejskiej prowadziłoby do istotnej destabilizacji systemu prawa europejskiego. Dotyczy to w szczególności relacji pomiędzy UE a państwami członkowskimi w kontekście działań tzw. instytucji koordynującej (IK) o której mowa w art. 10 Konwencji oraz obowiązku gromadzenia i analizy informacji, który wynika z art. 11 Konwencji. Niezależnie od tego, wątpliwości dotyczą także innych rozwiązań normatywnych CAHVIO, które Komisja Europejska mogłaby uznać za podstawę prawną koordynacji działań na szczeblu UE.

V. Źródłem dalszych komplikacji może być działanie ustanowionej przez Konwencję grupy eksperckiej GREVIO (art. 66 Konwencji) – dodatkowego, obok typowego Komitetu Stron, elementu mechanizmu monitorującego wykonywanie Konwencji. Wszystko wskazuje na to, że w wydając swoje zalecenia GREVIO nie będzie kierować się zakresem kompetencji przyznanych UE, lecz treścią Konwencji, co w istotny sposób utrudni rzeczywiste działania na rzecz przemocy wobec kobiet i przemocy domowej.

***

Żaden z przepisów wskazanych przez Komisję jako podstawa prawna ratyfikacji Konwencji nie stanowi adekwatnej podstawy prawnej dla działań UE. W konsekwencji, ze względu na rażącą niewspółmierność przyjętej podstawy prawnej ratyfikacji, działanie UE jest bezprawne.

Nie sposób zgodzić się z uznaniem, że Konwencja dotyczy głównie współpracy w sprawach karnych pomiędzy wymiarami sprawiedliwości państw stron i marginalizacją antydyskryminacyjnego charakteru Konwencji poprzez jego redukcję do wymiaru równości wynagrodzeń. Nader prawdopodobne wydaje się, że Komisja kierowała się w tym względzie zamiarem ominięcia wymogu osiągnięcia jednomyślności w Radzie, co budzić musi daleko idącą dezaprobatę.

Zaproponowane podstawy przystąpienia UE do CAHVIO nie tylko wydają się nieadekwatne, ale stoją w jaskrawej sprzeczności z jednym z głównych celów Konwencji. Zarówno art. 82 ust. 2 TFUE, jak i art. 84 TFUE nie dopuszczają działania UE polegającego na wprowadzeniu unifikacji siatki pojęciowej dotyczącej czynów objętych zakresem Konwencji. Tymczasem, jedynie wprowadzenie jednolitych definicji legalnych w obrębie całej UE zapewniłoby wywiązanie się przez Unię z obowiązków wynikających z art. 5 Konwencji.

Ponadto, szereg postanowień konwencyjnych pozostaje niejednoznacznych i budzi wątpliwości co do możliwości ich realizacji w ramach kompetencji UE. Grozi to istotną destabilizacją unijnego porządku prawnego.