Analiza prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe (druk sejmowy nr 458)

 

1. Główne tezy.

 

• Gwarantowane konstytucyjnie prawo rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami oraz do zapewnienia im takiego wychowania ma charakter prawa podmiotowego, którego nie można odebrać poprzez ustanowienie procedury podejmowania doniosłych wychowawczo decyzji większością głosów.
• Projekt podważa aktualną dwustopniowość ochrony ww. praw rodziców poprzez a) usunięcie wymogu uzyskania zgody rady rodziców na dopuszczenie do działania w szkole stowarzyszenia lub innej organizacji oraz b) pominięcie możliwości wyrażenia przez rodziców decyzji o braku zgody na uczestniczenie dziecka w zajęciach dodatkowych.
• Propozycja wprowadzenia prospektu informacji wychowawczej obowiązkowo przekazywanego przez stowarzyszenie lub inną organizację dyrektorowi, a za jego pośrednictwem rodzicom niewątpliwie zasługuje na pozytywną ocenę. Jednocześnie obowiązek ten powinien zostać ograniczony do zajęć dotyczących "zaszczepiania i umacniania w dziecku określonego światopoglądu, przekonań, systemu wartości, jak i zasad obyczajowych, moralnych i etycznych".
• Brak powiązania projektowanych przepisów z jakąkolwiek sankcją prawną rodzi obawy o ich przyszłe przestrzeganie.

 

2. Przedmiot analizy.

 

Prezydencki projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe (dalej: projekt) został przedstawiony Sejmowi RP dnia 3 lipca 2020 r. i Marszałek Sejmu nadała mu druk sejmowy nr 458[1]. Projekt dotyczy zmiany art. 86 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe polegającej zasadniczo na:

• zastąpieniu zgody rady rodziców wymaganej do podjęcia działalności w szkole lub placówce przez stowarzyszenie lub inną organizację, zgodą większości rodziców szkoły lub placówki,
• zobligowaniu stowarzyszeń i innych organizacji, zamierzających podjąć działalność w szkole lub placówce, do przedstawiania dyrektorowi szkoły lub placówki (a za jego pośrednictwem rodzicom) prospektu informacji wychowawczej.

 

Projektodawca wskazuje w uzasadnieniu, iż celem projektu jest „zapewnienie wszystkim rodzicom możliwości współdecydowania o rodzajach, treści oraz sposobie prowadzenia zajęć dodatkowych, organizowanych w szkołach lub placówkach oświatowych przez stowarzyszenia i inne organizacje” oraz „zagwarantowanie rodzicom konstytucyjnej ochrony ich praw do wychowania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami, także poprzez wpływ na proces jego kształcenia i kreowania osobowości, jako realizacji zasady wynikającej z art. 48 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.” Bliższa analiza wskazuje jednak, iż uchwalenie projektu w zaproponowanej formie może doprowadzić do konsekwencji niezgodnych z intencjami Projektodawcy.

 

3. Natura konstytucyjnej gwarancji prawa do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami oraz do zapewnienia im takiego wychowania.

 

Prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami oraz do zapewnienia im takiego wychowania potwierdzone jest w art. 48 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 Konstytucji RP jako prawo osobiste rodziców. Jego fundamentalne znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny[2]. Trybunał uznał nawet, że rodzicom przysługuje prawo podmiotowe do wychowania ich dzieci[3]. W doktrynie mówi się także o wynikającej z art. 48 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP "wolności konstytucyjnej"[4] polegającej na zakazie ingerencji osób trzecich w tym władz publicznych w prawnie chronioną sferę postępowania rodziców. Zauważa się, że „prawo do wychowania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami jest w praktyce najważniejszym prawem rodzicielskim.”[5]

 

Pierwszeństwo rodziców w zakresie wychowania dzieci potwierdzają także ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe. Wśród nich wypada wymienić przede wszystkim:

• Powszechną Deklarację Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r.. Zgodnie z jej art. 26 ust. 3, "Rodzice mają prawo pierwszeństwa w wyborze nauczania, które ma być dane ich dzieciom";
• Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1066 r., Dz.U. 1977 Nr 38, poz. 167, który chroni pierwszeństwa rodziców do wychowania ich dzieci w art. 18 ust. 4 MPPOiP, stanowiącym iż strony "zobowiązują się do poszanowania wolności rodziców lub w odpowiednich przypadkach, opiekunów prawnych do zapewnienia swym dzieciom wychowania religijnego i moralnego zgodnie z własnymi przekonaniami";
• Europejską Konwencja Praw Człowieka z dnia 4 listopada 1950 r. Prawo rodziców wyboru wychowania dla ich dzieci wynika z art. 2 Protokołu Nr 1 do EKPC, co stanowi w tym przepisie jeden z elementów "prawa do nauki". Zgodnie ze zd. 2 tego przepisu: "Wykonując swoje funkcje w dziedzinie wychowania i nauczania, Państwo uznaje prawo rodziców do zapewnienia tego wychowania i nauczania zgodnie z ich własnymi przekonaniami religijnymi i filozoficznymi".

 

Powyższe uprawnienie ma charakter indywidualny. Przysługuje każdym rodzicom (opiekunom prawnym dziecka) z osobna. Nie można go odebrać poprzez wprowadzenie mechanizmu głosowania – swoistej „dyktatury liczby” – który, w przypadku odmiennego zapatrywania większości, bierze indywidualne decyzje rodziców w nawias.

 

W świetle powyższego, obecnie możemy mówić o dwustopniowości ochrony prawa rodziców do wychowania dzieci:

1. pierwszym stopniem jest konieczność wyrażenia przez radę rodziców pozytywnej opinii przed podjęciem działalności organizacji na terenie szkoły;
2. z drugim stopniem mamy do czynienia w przypadku wyrażenia przez radę rodziców pozytywnej opinii w przedmiocie podjęcia działalności w szkole przez daną organizację. Takie „otwarcie drzwi” do placówki osobom trzecim nie oznacza konieczności uczestniczenia dziecka we współprowadzonych przez ich przedstawicieli zajęciach innych niż obowiązkowe. Do tego bowiem konieczna jest zawsze indywidualna zgoda rodzica, co wynika z przytoczonych wyżej przepisów.

 

Projekt uszczupla ochronę praw rodziców proponując usunięcie obu powyższych elementów, o czym dalej.

 

4. Uwagi do projektu.

 

1. 1. Usunięcie wymogu opinii rady rodziców.

 

Jak zauważa Najwyższa Izba Kontroli, „Rada rodziców jest tym społecznym organem w systemie oświaty, który ma ukierunkowywać i integrować wszelkie oddziaływania wychowawcze na młodego człowieka poprzez swoją stałą i systematyczną działalność w szkole polegającą na współpracy z dyrektorem szkoły, radą pedagogiczną, samorządem uczniowskim i otoczeniem, w którym szkoła funkcjonuje.”[6] I choć„ustawodawcy brak chyba szerszej wizji umiejscowienia rad rodziców w całej strukturze organizacyjnej szkół i placówek oraz całego systemu oświaty”[7] to jednoznaczne osłabianie jej pozycji poprzez uszczuplanie i tak ograniczonych kompetencji nie wydaje się pożądanym kierunkiem prac legislacyjnych. Tym bardziej, że samo w sobie rozwiązanie to nie służy nominalnemu celowi projektu tj. zwiększaniu wpływu rodziców na treści przekazywane dzieciom.[8]

 

Projektodawca zauważa, iż „opinia rady rodziców co do organizacji zajęć dodatkowych, mimo iż rada rodziców reprezentuje ogół rodziców, może jednak nie odzwierciedlać poglądów większości rodziców.” W odpowiedzi można wskazać, iż aktualnie funkcję „zabezpieczenia” przed konsekwencjami takiej sytuacji pełni konieczność zgody indywidualnego rodzica na udział dziecka w zajęciach lub (zależnie od praktyki) wyrażenia sprzeciwu wobec udziału dziecka w tychże. Proponowana regulacja faktycznie odbiera to uprawnienie

 

1. 2. Podważenie znaczenia indywidualnej decyzji rodziców.

 

Projekt  nie przewiduje możliwości wyrażenia przez rodziców decyzji o braku zgody na uczestniczenie dziecka w zajęciach prowadzonych przez stowarzyszenie lub inną organizację. Ustanawia podstawę jedynie do wyrażenia decyzji co do „podjęcie przez stowarzyszenie lub organizację (…) działalności w szkole lub placówce w zakresie określonym w prospekcie informacji wychowawczej” (projektowany art. 86 ust. 2f ustawy). W tym zakresie zastępuje zgodę rady rodziców „zgodą rodziców” (projektowany art. 86 ust. 2 in fine). Ponadto, ów brak zgody odniesie skutek dopiero w momencie gdy podobną decyzję zakomunikuje dyrektorowi połowa rodziców w danej szkole, o czym stanowi projektowany art. 86 ust. 2g („za uzyskanie zgody rodziców o której mowa w ust. 2, uznaje się wyrażenie zgody przez większość rodziców dzieci uczęszczających do szkoły lub placówki.”). W praktyce rodzic będzie brał udział w swoistym głosowaniu nad wyrażeniem zgody na podjęcie działalności w szkole lub placówce przez stowarzyszenie lub inną organizację, a w przypadku „przegranej” będzie miał obowiązek posłać dziecko na zajęcia prowadzone przez to stowarzyszenie.

 

Takie rozwiązanie, jak wspomniano, rodzi wątpliwości z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych i międzynarodowych. Stąd, poszukując formuły afirmującej zasadę pierwszeństwa wychowawczego rodziców, warto odwołać się do sprawdzonych regulacji. Można je odnaleźć w obowiązujących przepisach dot. przedmiotu „Wychowanie do życia w rodzinie”. Przepisy te, respektując wymieniane wyżej gwarancje, pozostawiają rodzicom swobodę decydowania o udziale dziecka w tych zajęciach. § 4 ust. 1 rozporządzenie MEN z dnia 12 sierpnia 1999 r.[9] stanowi: „Uczeń niepełnoletni nie bierze udziału w zajęciach, jeżeli jego rodzice zgłoszą dyrektorowi szkoły w formie pisemnej rezygnację z udziału ucznia w zajęciach”[10].Występujące w tych przepisach domniemanie zgody można uzasadniać faktem, że  „Wychowanie do życia w rodzinie” opiera się na podstawie programowej opracowanej przez MEN, w przeciwieństwie do wielu zajęć dodatkowych prowadzonych przez stowarzyszenie lub inną organizację.

 

1. 3. Prospekt informacji wychowawczej.

 

Jak zauważa się w uzasadnieniu do projektu, „rodzice często nie mają pełnej wiedzy na temat treści przekazywanych dzieciom podczas organizowanych w szkole lub placówce zajęć dodatkowych.” Wskazany problem jest niewątpliwie realny, stąd pozytywnie należy ocenić propozycję wprowadzenia precyzyjnego narzędzia informacyjnego w postaci prospektu informacji wychowawczej obowiązkowo przekazywanego przez stowarzyszenie lub inną organizację dyrektorowi, a za jego pośrednictwem rodzicom. Wprowadzenie obowiązku przedstawienia rodzicom konspektu pozwoli uzyskać im większą wiedzę nt. treści przekazywanych dzieciom.

 

Jednocześnie, wprowadzeniu prospektu informacji wychowawczej towarzyszą – mogące budzić uzasadnione wątpliwości – propozycje:

• wprowadzenia domniemania zgody rodzica na działalność organizacji. Zgodnie z projektowanym art. 86 ust. 2f ustawy, „Nieprzekazanie przez rodzica informacji o zgodzie albo braku zgody (…) w terminie 7 dni od dnia otrzymania prospektu informacji wychowawczej, oznacza wyrażenie prze tego rodzica zgody” na działalność organizacji w szkole.
• uzależnienia skuteczności sprzeciwu rodzica od stanowiska większości rodziców. Przekazanie rodzicom prospektu informacji wychowawczej ma im służyć w zdobyciu pełnej wiedzy nt. treści które miałyby być przekazywane ich dzieciom podczas zajęć dodatkowych (szeroko rozumianych). Faktycznym tego efektem może być decyzja rodzica o braku zgody na uczestniczenie dziecka w danych zajęciach. Jednak projekt w ogóle nie przewiduje możliwości wyrażenia takiej decyzji, o czym była mowa w pkt 4.2. powyżej. 
• zobowiązania do składania prospektu informacji wychowawczej przez wszystkie stowarzyszenia i inne organizacje niezależnie od tematyki prowadzonych przez nie zajęć. Biorąc pod uwagę, że zdecydowana większość z zajęć dodatkowych nie ma kontrowersyjnego charakteru, zobligowanie do przedkładania prospektu informacji wychowawczej na temat każdych z takich zajęć – w tym, przykładowo, zajęć plastycznych, sportowych, nauki gry w szachy czy tańca – generowałoby liczne, dodatkowe i przede wszystkim zbędne z punktu widzenia celów projektu, obowiązki administracyjne zarówno po stronie samych stowarzyszeń i innych organizacji jak również po stronie kadry nauczycielskiej.

 

Stąd wskazane byłoby ograniczenie obowiązku przedkładania prospektu informacji wychowawczej w taki sposób aby dotyczył on jedynie działalności obejmującej treści wrażliwe, o newralgicznym znaczeniu dla procesu wychowawczego (projekt, przypomnijmy, dotyczy prawa rodziców do wychowania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami). Próbując je wskazać wypada wpierw odnieść się do pojęcia „wychowania”. W związku z tym, że żaden akt prawny pojęcia tego nie definiuje, dekodując je, doktryna i orzecznictwo odwołuje się do jego rozumienia w języku ogólnym, wskazując, iż pojęcie wychowania oznacza "ogół zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym oraz przygotowanie go do życia w społeczeństwie"[11] Można więc je określić jako świadome przekazywanie przez rodziców ich dzieciom określonego poglądu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że wychowanie oznacza "zaszczepianie i umacnianie w dziecku określonego światopoglądu, przekonań, systemu wartości, jak i zasad obyczajowych, moralnych i etycznych"[12]. „W świetle zaprezentowanej powyżej definicji wychowania – jak podkreśla się w doktrynie –  nie powinno ulegać wątpliwościom, że elementem wychowania w rozumieniu art. 48 ust. 1 zd. 1 jest także edukacja dziecka w dziedzinie seksualnej. Także i w tej sferze rodzice mają pierwszeństwo w przekazywaniu dzieciom określonego światopoglądu.”[13]

 

Z powyższego wynika ponad wszelką wątpliwość, iż w zakres wychowania wchodzą m.in. treści dotyczące seksualności człowieka lub rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży. Nie stanowią przedmiotu wiedzy podobnego do matematyki czy fizyki – nie leżą poza sferą nauczania moralnego. Wręcz przeciwnie, ze swej istoty wchodzą w sferę zasad obyczajowych, moralnych i etycznych, a więc stricte wychowawczych. Warto zauważyć, iż już dziś, w odniesieniu do tej problematyki – której ustawodawca poświęcił osobny przedmiot lekcyjny w postaci „Wychowania do życia w rodzinie” – zasada pierwszeństwa wychowawczego rodziców gwarantowana jest poprzez obligatoryjność powiadomienia rodziców o treściach przekazywanych podczas zajęć oraz poprzez możliwość rezygnacji przez rodziców z uczestnictwa dziecka z lekcji „Wychowania do zycia w rodzinie”[14]. Jednocześnie W obecnie obowiązujących przepisach dostrzegalna jest zatem niekonsekwencja w poziomie ochrony pierwszeństwa wychowawczego rodziców. O ile w odniesieniu do wprowadzonych przez ustawodawcę do podstawy programowej zajęć dotyczących seksualności człowieka i rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży, mechanizm informacyjny oraz możliwość rezygnacji z uczestnictwa dziecka zostały przewidziane, to podobne przepisy nie dotyczą już zajęć dotyczących seksualności człowieka i rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży prowadzonych w szkołach przez organizacje pozarządowe lub wdrażanych przez szkoły jako rozszerzenie podstawy programowej (np. w ramach lekcji WOS, historii, plastyki). Wprowadzenie obowiązku przedstawiania prospektu informacji wychowawczej niekonsekwentne rozwiązania legislacyjne, kreujące podwójny standard ochrony praw rodziców (paradoksalnie słabszy w przypadku, gdy zajęcia dotyczące seksualności człowieka i rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży prowadzone są przez organizacje pozarządowe lub w ramach rozszerzenia podstawy programowej), zostałyby zniwelowane.

 

Dodać trzeba, iż do treści dotyczących seksualności człowieka lub rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży, a więc zagadnień stricte wychowawczych  należy zaliczyć podejmowaną w tym kontekście problematykę równości, tolerancji, różnorodności bądź dyskryminacji. Ze swej istoty wchodzą one w sferę „światopoglądu, przekonań, systemu wartości, jak i zasad obyczajowych, moralnych i etycznych” o których pisze Trybunał Konstytucyjny.

             

1. 4. Brak sankcji prawnych.

 

Zgodnie z projektowanym art. 86 ust. 2j ustawy, działalność stowarzyszenia lub innej organizacji prowadzona w szkole lub placówce nie może wykraczać poza zakres wskazany w prospekcie informacji wychowawczej. Projektowaną normę należy uznać za lex imperfectae jako że brakuje jej jakiejkolwiek sankcji prawnej, co rodzi obawy o jej faktyczne przestrzeganie. Podobnie, projekt nie przewiduje żadnych sankcji za nieprzestrzeganie wymogu uzyskania zgody rodziców na podjęcie w szkole działalności stowarzyszenia lub innej organizacji.

 

5. Wnioski i rekomendacje 

 

Projekt, stawiając co do zasady słuszną diagnozę, przedstawia rozwiązania wymagające istotnej korekty.

 

Pożądany kształt regulacji mających realizować cel ustawy tj. „zapewnienie wszystkim rodzicom możliwości współdecydowania o rodzajach, treści oraz sposobie prowadzenia zajęć dodatkowych, organizowanych w szkołach lub placówkach oświatowych przez stowarzyszenia i inne organizacje” powinien obejmować:

1. wymóg zgody rady rodziców;
2. przedstawienie rodzicom prospektu informacyjnego związany z wymogiem indywidualnej zgody rodziców jako warunku udziału dziecka w szeroko rozumianych zajęciach dodatkowych (brak domniemania zgody);
3. sankcje za naruszenie obowiązków o których mowa w art. 86 Prawa oświatowego.

 

Stąd rekomenduje się:

 

1. przywrócenie obligatoryjności zasięgnięcia opinii rady rodziców i jej wiążącego charakteru;
2. rezygnację z obowiązku uzyskiwania zgody większości rodziców na podjęcie przez stowarzyszenie lub inną organizację działalności w szkole lub placówce;
3. dodanie przepisu stanowiącego expressis verbis o prawie rodzica do wyrażenia braku zgody na udział dziecka w zajęciach dodatkowych;

Nadmienić wypada, że brak zgody powinien móc wyrazić każdy z rodziców samodzielnie. W braku porozumienia pomiędzy rodzicami przyjąć należy brak zgody.

4. ograniczenie obowiązku przedkładania prospektu informacji wychowawczej w taki sposób aby dotyczył on jedynie działalności obejmującej treści dotyczące seksualności człowieka lub rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży, równości, tolerancji, różnorodności, dyskryminacji i praw człowieka. W tym zakresie przyjąć należy wymóg wyrażenia indywidualne zgody rodziców na udział dziecka w zajęciach.
5. wprowadzenie sankcji prawnej za niedochowanie obowiązków:

• zasięgnięcia opinii rady rodziców,
• przedstawienia prospektu informacji wychowawczej lub wykroczenie poza zakres działalności w nim wskazany,
• podjęcie bez wcześniejszego przedstawienia prospektu działań w obszarze w którym przedstawienie prospektu jest wymagane,
• uzyskania indywidualnej zgody rodziców na uczestniczenie ich dziecka w danych zajęciach dodatkowych.

Wzgląd na przyszłe przestrzeganie projektowanych przepisów każe uznać za pożądane uzupełnienie projektu o przepisy pozwalające na przyznanie przez sąd rodzicom dziecka odpowiedniej sumy tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za krzywdę doznaną w wyniku naruszenia wskazanych obowiązków solidarnie od organu i stowarzyszenia lub innej organizacji. Sprawa taka miałaby zatem charakter cywilny. Rodzice musieliby wykazać, że doszło do naruszenia ich dóbr osobistych, poprzez pogwałcenie przysługujących im praw podmiotowych[15], a zatem – przykładowo – że dziecko partycypowało w zajęciach organizowanych przez organizacje pozarządowe pomimo braku zgody lub w przypadku, gdy zgoda została wycofana.

6. doprecyzowanie znaczenia wyrażenia „inne organizacje”.

Zawarte w art. 86 ustawy wyrażenie „inne organizacje” (projekt niczego w tym zakresie nie zmienia) powinno zostać doprecyzowane. W praktyce bowiem przez „inne organizacje” rozumie się wyłącznie fundacje lub grupy nieformalne, co prowadzi do wyjęcia spod obowiązków przewidzianych w tym przepisie ofert składanych przez podmioty komercyjne i różnego rodzaju instytucje (w tym również publiczne –  samorządowe i państwowe).

 

 

adw. Rafał Dorosiński

Dyrektor Centrum Analiz Prawnych

Instytutu Ordo Iuris