Kryzys etatystycznego modelu opieki nad dziećmi. Dyskryminacja rodziców zatrudniających nianie

Najważniejsze tezy:

1. Obecny kryzys epidemiologiczny ujawnił niedostatki funkcjonującego w Polsce etatystycznego modelu opieki nad dziećmi, opierającego się na tworzeniu masowych instytucji opiekuńczo-oświatowych dla dzieci w wieku do lat 3. i przedszkolnym.
2. System ten w sposób jednostronny wspiera głównie kolektywną opiekę instytucjonalną nad dziećmi do lat trzech oraz w wieku przedszkolnym, pomijając zróżnicowane potrzeby rodziców i ich dzieci w tym zakresie. Z tych przyczyn, jest on również kosztowny, mało elastyczny i wydajny, co szczególnie dotkliwie unaoczniło się w dobie panującej pandemii.   
3. W związku z pandemią COVID-19, znaczna część rodziców małych dzieci została pozbawiona możliwości łączenia pracy opiekuńczo-wychowawczej z pracą zawodową. Państwo wyszło naprzeciw jedynie wąskiej grupie rodziców dzieci do lat 3 i w wieku przedszkolnym korzystających ze żłobków (przedszkoli) lub pomocy niani zatrudnionej na umowę uaktywniającą poprzez wprowadzenie dla nich dodatkowego zasiłku opiekuńczego uregulowanego w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
4.  Tym samym, całkowicie zignorowane zostały inne, mniej sformalizowane, lecz powszechne formy opieki nad małymi dziećmi (np. pomoc niani zatrudnionej na umowę o pracę lub zlecenie czy przez inne bliskie osoby). Ograniczenie przyznawania zasiłku opiekuńczego tylko do pierwszej kategorii rodziców należy uznać za dotkliwe, bezpodstawne i dyskryminujące.
5. W przyszłości, państwo powinno aktywniej wspierać rozwój różnych form opieki nad małymi dziećmi oraz dziećmi w wieku przedszkolnym. Najlepszym na to sposobem jest przestawienie się z etatystycznego podejścia do organizowania wsparcia opieki nad małymi dziećmi na model oddający rodzicom możliwość decydowania o najwłaściwszej jej formie. Rozszerzenie wachlarzu wspieranych przez państwo form opieki będzie również konieczne w obliczu wyzwań związanych z przewidywanymi przez ekspertów kolejnymi falami epidemii koronawirusa oraz dużym prawdopodobieństwem wystąpienia innych pandemii w bliskiej przyszłości.
6. W chwili obecnej, szczególnie pilny jest postulat zmiany obecnego stanu prawnego w taki sposób, aby zasiłek opiekuńczy przysługiwał każdemu rodzicowi zatrudniającego nianię niezależnie od podstawy prawnej. Warto również rozważyć możliwość przyznania takiego zasiłku również rodzicom korzystającym z pomocy dziadków lub innych bliskich osób.

 

1. Niedostatki systemu opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. i przedszkolnym

W ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat industrializacja i urbanizacja spowodowały znaczne zmiany dominującego we współczesnych społeczeństwach modelu rodziny. Emigracja osób w wieku produkcyjnym z rodzinnych miejscowości – w poszukiwaniu pracy, lepszych warunków życia czy możliwości kształcenia – implikowała rozluźnienie więzi rodzinnych oraz powstanie modelu rodziny nuklearnej, składającej się z dwójki osób dorosłych oraz dzieci. Jednocześnie, wszechobecny kryzys demograficzny oraz jego negatywne konsekwencje w sektorze zatrudnienia (niedobór pracowników) czy w systemie emerytalnym (coraz większa liczba emerytów przy mniejszej liczbie osób finansujących świadczenia emerytalne) zachęciły państwa do wypychania na rynek pracy jak największej liczby kobiet, które do niedawna w dużej mierze prowadziły gospodarstwo domowe. Aby rodzice – niedysponujący już pomocą dziadków - mogli podjąć się pracy zarobkowej, państwa zorganizowały systemy opieki nad dziećmi.

Niestety, obecny kryzys związany z pandemią ujawnił niedostatki dominującego m.in. w Polsce etatystycznego modelu opieki nad dziećmi, opierającego się na tworzeniu dużych instytucji opiekuńczo-oświatowych dla dzieci w wieku żłobkowym i przedszkolnym. Zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne uniemożliwiło funkcjonowanie masowych placówek z dnia na dzień, zaś ciężar opieki nad dziećmi musieli przejąć rodzice. Części z nich udaje się to pogodzić z pracą wykonywaną zdalnie, ale ogromna rzesza została zmuszona do zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej i skorzystania z zasiłku opiekuńczego. Dla rodziców oznacza to zmniejszenie dochodów, zaś dla pracodawców – dotkliwy niedobór pracowników, zwłaszcza w kluczowych (zwłaszcza w dobie epidemii) sektorach takich jak ochrona zdrowia. W ostatnich dniach rząd umożliwił organom założycielskim otwieranie przedszkoli i żłobków, jednak przy ograniczeniu liczby dzieci w grupie o ponad połowę. Z jednej strony, jednostki samorządu terytorialnego, odpowiedzialne za żłobki i przedszkola, oraz rodzice wyrażają obawy o możliwość organizacji bezpiecznej opieki nad dziećmi. Z drugiej strony duża grupa rodziców wciąż będzie pozbawiona w ogóle wsparcia, gdyż ograniczenia co do liczby dzieci i priorytetowe przyjmowanie dzieci rodziców pracujących w newralgicznych branżach uniemożliwi skorzystanie z opieki instytucjonalnej.

Chociaż eksperci – w tym Instytut Ordo Iuris[1] – od lat wskazywali, że funkcjonujący system opieki nad dziećmi zakłada zbyt wielką kolektywizację, nie uwzględnia potrzeb rodziców i dzieci oraz jest mało elastyczny i wydajny, to dopiero pandemia COVID-19 zwróciła uwagę opinii publicznej na zasadność tych argumentów. Kryzys epidemiologiczny – który według ekspertów może trwać 2 lata - może być mocnym impulsem do wprowadzenia zmian w przyjętym przez państwo modelu opieki nad dziećmi, a w szczególności do odejścia od sformalizowanej, masowej opieki. Państwo powinno aktywniej wspierać rozwój kameralnych klubów dziecięcych czy punktów opieki dziennej, jak również w bardziej preferencyjny sposób traktować możliwość zatrudnienia niani. Ta ostatnia forma opieki nad dziećmi w dobie pandemii wydaje się być najbezpieczniejszą, a przy tym umożliwiającą rodzicom podjęcie pracy. Jednakże ustawodawca wprowadził dofinansowanie zatrudnienia niani wyłącznie na podstawie umowy uaktywniającej (które notabene w 2017 r. zostało ograniczone nowelizacją ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3.), zaś przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych w dyskryminujący sposób traktują rodziców korzystających z tej formy opieki. Czynniki te zniechęcają do zatrudniania niań.

 

2. Podstawa prawna dodatkowego zasiłku opiekuńczego w czasie epidemii

Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19) stanowi rządową odpowiedź na kryzys związany z wybuchem pandemii koronawirusa. Określa ona sposoby zapobiegania i zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2, zadania organów administracji publicznej oraz uprawnienia i obowiązki świadczeniodawców i świadczeniobiorców i innych osób w tym zakresie, jak również zasady kosztów realizacji ww. zadań. Jedną z ważniejszych kwestii, które reguluje ustawa o COVID-19 jest dodatkowy zasiłek opiekuńczy dla rodziców lub opiekunów dzieci, których zamknięcie placówek opiekuńczo-oświatowych lub niemożność sprawowania opieki przez nianię czy dziennego opiekuna z powodu pandemii zmusiło do zwolnienia z wykonywania pracy i sprawowania osobistej opieki nad dziećmi.

 

3. Zasiłek opiekuńczy w czasie epidemii

Prawo do zasiłku opiekuńczego zasadniczo regulują przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa[2]. Zasiłek opiekuńczy stanowi świadczenie pieniężne wypłacane z ubezpieczenia społecznego (nawet jeśli wypłaca je pracodawca) w przypadku braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na konieczność sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym chorym członkiem rodziny. Szczegółowe kryteria skorzystania z prawa do zasiłku opiekuńczego przedstawia art. 32 ww. ustawy, natomiast art. 33 determinuje maksymalne okresy, przez które można skorzystać z zasiłku. Na podstawie art. 35 ust. 1 wysokość miesięcznego zasiłku opiekuńczego wynosi 80% podstawy wymiaru zasiłku.

 

W związku z wystąpieniem nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, czyli wybuchem pandemii, ustawodawca postanowił przyznać dodatkowy zasiłek opiekuńczy pod określonymi warunkami. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o COVID-19 w przypadku zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola, szkoły lub innej placówki, do których uczęszcza dziecko, albo niemożności sprawowania opieki przez nianię lub dziennego opiekuna z powodu COVID-19, ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy oraz funkcjonariuszowi odpowiednich służb zwolnionemu od pełnienia służby, z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem przysługuje dodatkowy zasiłek opiekuńczy. W stanie prawnym obowiązującym na dzień sporządzania niniejszej analizy dodatkowy zasiłek opiekuńczy przysługuje nie dłużej niż do dnia 24 maja 2020 r.[3]

Art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 określają kryteria, warunkujące otrzymanie zasiłku. Zgodnie punktem 2 z prawa do zasiłku może skorzystać rodzic dziecka legitymującego się orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do ukończenia 18 lat albo dziecka z orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.

Natomiast w punkcie 1 ustawa odsyła do art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.

Zgodnie z brzemieniem tego przepisu zasiłek opiekuńczy przysługuje ubezpieczonemu zwolnionemu od wykonywania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem w wieku do ukończenia 8 lat w przypadku:

a) nieprzewidzianego zamknięcia żłobka, klubu dziecięcego, przedszkola lub szkoły, do których dziecko uczęszcza, a także w przypadku choroby niani, z którą rodzice mają zawartą umowę uaktywniającą, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.[4], lub dziennego opiekuna sprawujących opiekę nad dzieckiem,

b) porodu lub choroby małżonka ubezpieczonego lub rodzica dziecka, stale opiekujących się dzieckiem, jeżeli poród lub choroba uniemożliwia temu małżonkowi lub rodzicowi sprawowanie opieki,

c) pobytu małżonka ubezpieczonego lub rodzica dziecka, stale opiekujących się dzieckiem, w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne.

 

Konieczne jest zwrócenie uwagi, iż na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa zasiłek opiekuńczy przysługuje rodzicom dziecka, które nie może pozostawać pod opieką niani (np. z powodu choroby, poddania kwarantannie) tylko wtedy, gdy rodzice zatrudniają nianię na podstawie tzw. umowy uaktywniającej.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3. (dalej: ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3.) umową uaktywniającą jest umowa o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, zawarta z osobą fizyczną sprawującą opiekę nad dziećmi (nianią). Niania zatrudniona na podstawie umowy uaktywniającej może zajmować się dziećmi w wieku od 20 tygodnia życia do 3 r.ż. (ewentualnie do 4 r.ż., gdy nie ma możliwości zapewnienia opieki przedszkolnej)[5]. Atutem umowy uaktywniającej jest częściowe opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, wypadkowe i zdrowotne przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – ZUS pokrywa wysokość składek obliczonych od podstawy stanowiącej kwotę nie wyższą niż 50% wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z przepisami o minimalnym wynagrodzeniu za pracę[6]. W pozostałej części składki na ubezpieczenia społeczne, w tym na ubezpieczenie chorobowe, opłaca rodzic.

 

4. Dyskryminacja rodziców stosujących inne formy zatrudnienia niani

Przepisy ustawy o COVID-19 w zakresie zasiłków opiekuńczych odsyłają częściowo do przepisów ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, powielając niestety błąd stawiający część rodziców w trudnym położeniu. Ustawodawca przewidział bowiem tylko jedną sytuację – zawarcie umowy uaktywniającej - w której rodzic może uzyskać zasiłek opiekuńczy w przypadku braku możliwości sprawowania opieki przez nianię.

                Tymczasem, po pierwsze, rodzic może zatrudnić nianię na podstawie kilku innych form prawnych – na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia lub świadczonych przez nianię usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Uprzywilejowanie przez ustawodawcę tylko jednej z wielu form zatrudnienia opiekunki do dziecka wydaje się nie znajdywać uzasadnienia prawnego ani finansowego, w szczególności że pozostałe formy w mniejszym stopniu niż umowa uaktywniająca obciążają Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym finanse państwa.

                Po drugie, niania zatrudniona na podstawie umowy uaktywniającej może opiekować się dzieckiem zasadniczo do 3 r.ż., a w przypadku braku możliwości zapewnienia opieki przedszkolnej – do 4 r.ż. Ustawodawca przeoczył przy tym fakt, że obowiązek przedszkolny obejmuje dzieci dopiero od 6 r.ż.[7] Oznacza to, że rodzicom, którzy nie chcą posyłać swoich dzieci do przedszkola przez 6 r.ż., a preferują indywidualną opiekę nad swoimi pociechami, nie przysługuje prawo do zasiłku opiekuńczego. Rozwiązanie to promuje wysyłanie dzieci do kolektywnych placówek opiekuńczych bez względu na potrzeby rodziny i wybór rodziców. Chociaż państwo nie zapewnia miejsc w przedszkolach dla wszystkich dzieci w wieku przedszkolnym, a w niektórych miastach oddziały są przepełnione (w Warszawie – 27 dzieci na oddział), to rodzice niedecydujący się na wysłanie dziecka do przedszkola (np. ze względów zdrowotnych) są w gorszej sytuacji prawnej, mimo że tworzą nowe miejsca pracy. Taka dyskryminacja nie znajduje żadnego uzasadnienia. Fakt ten może stanowić również czynnik zniechęcający do oficjalnego zatrudniania niań i zgłaszania ich do ubezpieczenia społecznego.

                Przedstawiony stan prawny jest tym bardziej dotkliwy w sytuacji pandemii, gdy władze zalecają izolację społeczną, zaś nianie mogą być zakażone koronawirusem lub objęte kwarantanną i nie mają możliwości sprawowania opieki nad dziećmi. Rodzice zatrudniający nianię na inną niż uaktywniająca umowę zmuszeni są albo do pracy zdalnej (o ile zezwoli na to pracodawca) przy jednoczesnym zajmowaniu się małymi dziećmi, albo do wykorzystania urlopu wypoczynkowego w celu zapewnienia dzieciom właściwej opieki.

                Konieczne jest również zwrócenie uwagi na fakt, iż dla ustawodawcy zupełnie niewidoczna jest opieka nad dziećmi sprawowana przez dziadków lub innych bliskich. Chociaż nieznany jest dokładny odsetek rodziców korzystających na stałe z pomocy dziadków, to nie będzie nadużyciem stwierdzenie, że wciąż mnóstwo osób opiera się na pomocy wielopokoleniowej. W przypadku choroby babci lub dziadka, którzy zajmują się dzieckiem w czasie pracy rodziców, bądź braku możliwości kontaktu starszych osób z dziećmi (np. w trakcie epidemii, gdy w Polsce wprowadzono ograniczoną możliwości poruszania się, a rząd rekomendował izolację osób powyżej 60 r.ż. od dzieci), rodzice – podobnie jak przy kazusie niani – pozostają bez wsparcia organizacyjnego i finansowego. Dlatego też należałoby rozważyć wprowadzenie możliwości korzystania z prawa do zasiłku opiekuńczego w przypadku niemożności sprawowania opieki przez babcię, dziadka lub inną bliską osobę na stale zajmującą się dzieckiem. Ustawodawca powinien przy tym rozważyć warunki przyznania takiego zasiłku, aby uniknąć nadużyć.

 

 

5. Konkluzje

Kryzys epidemiologiczny udowodnił, że funkcjonujący w Polsce etatystyczny model opieki nad dziećmi, promujący masowe placówki opiekuńczo-oświatowe jako wsparcie dla pracujących zarobkowo rodziców, ma istotne wady. Zagrożenie sanitarne uniemożliwia normalną pracę takich ośrodków, stawiając całe rodziny oraz pracodawców w trudnej sytuacji. Dlatego też bieżące okoliczności powinny stanowić impuls do rewizji przyjętej polityki opieki nad dziećmi w wieku żłobkowo-przedszkolnym. Państwo powinno aktywniej wspierać rozwój kameralnych klubów dziecięcych czy punktów opieki dziennej, jak również w bardziej preferencyjny sposób traktować możliwość zatrudnienia niani. Niestety, w tym ostatnim przypadku dochodzi wręcz do dyskryminacji rodziców korzystających z tej formy opieki nad dziećmi.

 

Przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych miały na celu ułatwić rodzicom sprawowanie opieki nad dziećmi w sytuacji pandemii, gdy rząd zdecydował się na zamknięcie placówek opiekuńczo-ustawowych, a część społeczeństwa przebywa na przymusowej kwarantannie. Przy okazji jednak ujawniły się niedostatki legislacyjne w przepisach regulujących prawo do zasiłku opiekuńczego, skutkujących dyskryminacją części rodziców. Mając na uwadze powyższe, należy znowelizować art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa w taki sposób, aby zasiłek opiekuńczy przysługiwał rodzicom zatrudniającym nianię bez względu na formę tego zatrudnienia (umowa o pracę, umowa zlecenia, świadczenie usług z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej).

 

Magdalena Olek - Zastępca Dyrektora Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris