Analiza poselskiego projektu ustawy o zmianie Kodeksu pracy i niektórych innych ustaw (druk 1948)

I. Uwagi wstępne
Poselski projekt ustawy o zmianie Kodeksu pracy i niektórych innych ustaw (druk 1948) wniesiony przez grupę posłów „Twojego Ruchu” obciążony jest szeregiem rażących błędów formalnych i merytorycznych, w tym ewidentnymi naruszeniami zasad techniki prawodawczej. Projekt zaburza naturę regulacji z zakresu prawa pracy, usiłując zastąpić je przez rozwiązania antydyskryminacyjne. W wątpliwy sposób modyfikuje rozumienie „stosunku pracy” oraz instytucji mobbingu, którego dopuścić się będzie mógł nie tylko pracodawca, ale i pracownik, w tym nawet podwładny.

 

II. Wady formalne

 

1. W projekcie brak jest adekwatnych przepisów przejściowych i dostosowujących, które są niezbędne w świetle zasad przyzwoitej legislacji (§ 14 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” – dalej ztp) w szczególności w związku z projektowanymi zmianami w ustawie o związkach zawodowych w zakresie dopuszczalności łączenia sprawowanych funkcji (projekt art. 13¹).

 

2. Przyjęta w projekcie terminologia jest niespójna z terminologią stosowaną w, będącym obecnie przedmiotem prac sejmowych, projekcie ustawy zmieniającej polską ustawę antydyskryminacyjną z 2010 r. (druk 1051), który zgłosiła ta sama grupa posłów. „Dyskryminacja przez asocjację” definiowana jest w projekcie z druku 1948 jako „nierówne traktowanie motywowane przeświadczeniem o przynależności pracownika do grupy (…) [chronionej przed dyskryminacją] lub powiązaniu z nią” (projekt art. 18^3a § 8 k.p. oraz art. 8 ust. 3 ustawy antydyskryminacyjnej). Tymczasem w złożonym rok wcześniej przez tych samych posłów projekcie zmiany ustawy antydyskryminacyjnej zawartym w druku 1051 to „dyskryminacja poprzez asumpcję” (a nie przez asocjację) definiowana jest jako nierówne traktowanie z powodu przypisania podmiotowi cech grupy chronionej przed dyskryminacją (projekt art. 3 ust. 5c ustawy antydyskryminacyjnej), a określenie „dyskryminacja przez asocjację” służy do określenia nierównego traktowania ze względu na powiązanie podmiotu z podmiotem posiadającym cechy właściwe dla grup chronionych przed dyskryminacją. Zaproponowana w aktualnym projekcie terminologia jest także niespójna z aparatem pojęciowym stosowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE (por. orzeczenie C-303/06 Coleman).

 

3. Wykorzystywane w projekcie pojęcia, takie jak „tożsamość płciowa” czy „przeświadczenie o przynależności” (projekt art. 11³ oraz art. 18^3a k.p.), mają w najwyższym stopniu charakter nieostry i mogą powodować istotne trudności interpretacyjne. Projektowana zmiana art. 87 § 7 kodeksu postępowania cywilnego wprowadza nieznane dotychczas w prawie cywilnym pojęcie „osoby zatrudnionej w ramach stosunku niepracowniczego”. Projekt zmiany art. 100¹ k.p. wprowadza do materii, która jest obecnie regulowana przede wszystkim przez kodeks karny, niejasne określenie „środki techniczne usprawiedliwione celem, do którego zmierza [pracodawca]” oraz „środki ukryte”, które nie są dotychczas znane w polskim ustawodawstwie. Żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane, co w istotny sposób narusza standardy przyzwoitej legislacji wynikające z art. 2 Konstytucji i znajdujące wyraz m.in. w obowiązujących zasadach techniki prawodawczej (w tym wypadku miało miejsce naruszenie § 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ztp).

 

4. Chociaż zakres proponowanych zmian jest niezwykle szeroki, w uzasadnieniu projektu ustawy brak jest należytego rozpoznania aktualnych stosunków społecznych w analizowanej dziedzinie oraz nie ustalono skutków dotychczasowych uregulowań prawnych (§ 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ztp). Projektodawca w wielu przypadkach posługuje się nieaktualnymi lub niepełnymi danymi¹, w większości przypadków nie podając dokładnego źródła przytaczanych informacji. Nie wykazano, by dotychczasowe przepisy regulujące przedmiotową materię miały charakter niewystarczający(naruszenie §1 ust. 2 pkt 2 i 3ztp). Chociaż projektowane zmiany posiadają olbrzymią doniosłość ekonomiczną i wywrą istotny wpływ pośredni na sytuację sektora finansów publicznych, nie podjęto nawet próby przeprowadzenia oceny skutków regulacji, mylnie stwierdzając, że „ustawa nie powoduje obciążeń dla budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego”² (naruszenie §1 ust. 2 pkt 6 ztp).

 

5. Projekt zawiera niepotrzebne powtórzenia obowiązujących już regulacji, co dowodzi, że jego autorzy nie dysponowali adekwatną wiedzą na temat obowiązującego prawa. Proponowane jest np. obciążenie pracodawcy ciężarem dowodu w sprawach dotyczących dyskryminacji pracowników (projekt art. 18^3dk.p.), podczas gdy zasada ta obowiązuje już w Polsce od 2004 r. (obowiązujący art. 18^3b § 1 k.p.). Stanowi to rażące naruszenie zasad techniki prawodawczej (§ 4 ust. 1 ztp).

 

6. Projekt odznacza się również nieudolnością językową, której przykład stanowi zastosowanie pojęcia „działania polegającego na tolerowaniu” (projekt art. 18^3a § 5 ust. 2 k.p.), podczas gdy tolerowanie może mieć jedynie charakter zaniechania. 

 

7. Przygotowanie szerokiej reformy prawa pracy nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji w ramach umocowanych konstytucyjnie instytucji dialogu społecznego.

 

III. Wady merytoryczne

 

1. Projekt zakłada de facto zastąpienie ochrony przewidzianej dla pracowników prawem pracy przez ochronę o charakterze antydyskryminacyjnym. Ma onzatem na celu dezintegrację dużej części prawa pracy i zastąpienie zasad prawa pracy przez zasady prawa antydyskryminacyjnego. Przejawia się to choćby w nader wątpliwej modyfikacji instytucji „mobbingu” (projekt art. 11³ oraz projekt art. 94³ § 7 k.p.). Czyni ona z mobbingu instytucję gwarantującą prawa grup chronionych przed dyskryminacją, zarazem pozbawiając go dotychczasowego charakteru środka ochrony pracowniczej. Do katalogu możliwych praktyk mobbingu mają zostać wpisane tak wątpliwe przesłanki, jak „nieuzasadnione unikanie kontaktu z pracownikiem”. Całkowicie nie do pogodzenia z naturą mobbingu jest odniesienie tego pojęcia nie tylko do przełożonego, ale też „podwładnego, współpracownika lub grupy tych osób” (projekt art. 94³ § 10 pkt 13 k.p.).

 

2. Proponowane znaczne poszerzenie definicji dyskryminacji oraz mobbingu zawartych w Kodeksie pracy i ustawie równościowej oraz propozycja wprowadzenia „domniemania stosunku pracy” ograniczającego możliwość zawierania umów cywilnoprawnychbudzą istotne wątpliwości w zakresie zgodności z Konstytucją. W szczególnościchodzi o gwarancje swobody umów, która stanowi pochodną zasady ochrony wolności (art. 31 ust. 1 i 2)³ oraz gwarancje wolności prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji). W uzasadnieniu projektu nie uprawdopodobniono nawet tego, by proponowane zmiany były niezbędne do realizacji zakładanych przez projektodawcę celów. To samo dotyczy ich przydatności. Tym samym, mamy do czynienia z projektem wprowadzającym nieproporcjonalne i w związku z tym nadmierne ograniczenia chronionych konstytucyjnie praw podstawowych, stanowiąc naruszenie art. 20 i 22 oraz art. 31 ust 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji⁴.

 

3. Proponowany art. 13¹ ustawy o związkach zawodowych, ingerujący głęboko w wewnętrzną organizację związków zawodowych, stanowi niedopuszczalne ograniczenie wolności związkowych i stoi w sprzeczności z art. 3 Konwencji nr 87 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco dnia 9 lipca 1948 r., zgodnie z którym organizacje pracowników i pracodawców mają prawo opracowywania swych statutów i regulaminów wewnętrznych, swobodnego wybierania swych przedstawicieli, powoływania swego zarządu, działalności oraz układania swego programu działania, natomiast władze publiczne powinny powstrzymać się od wszelkiej interwencji, która by ograniczała to prawo. Na ewidentną sprzeczność tego rodzaju regulacji z Konwencją nr 87 zwracał uwagę Komitet Wolności Związkowej Międzynarodowego Biura Pracy.

 

IV. Podsumowanie

 

Poselski projekt ustawy o zmianie Kodeksu pracy i niektórych innych ustaw (druk 1948)stanowi próbę dezintegracji prawa pracy w jego obecnym kształcie i zastąpienia go przez regulacje antydyskryminacyjne. Budzi on istotne zastrzeżenia w zakresie zgodności z art. 20, 22 oraz 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zawarte w nim propozycje stanowią ewidentne naruszenie zobowiązań wynikających z art. 3 Konwencji nr 87 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych. Projekt zawiera także szereg poważnych wad formalnych, które stanowią naruszenie konstytucyjnej zasady przyzwoitej legislacji i stoją w sprzeczności z obowiązującymi zasadami techniki prawodawczej.