Prezydencka propozycja pytań referendalnych. Komentarz ekspertów Ordo Iuris

Podczas posiedzenia Narodowej Rady Rozwoju Prezydent Andrzej Duda ogłosił propozycję piętnastu pytań, jakie mogłyby zostać zadane w trakcie referendum konsultacyjnego na temat ewentualnej zmiany Konstytucji RP. Jak zauważył Prezydent, ich ostateczna treść zostanie ustalona i zaprezentowana nie wcześniej niż 20 lipca bieżącego roku. Stąd pożądana jest dyskusja na temat ostatecznego kształtu pytań, jakie poddane zostaną pod głosowanie.

 

Wśród pytań zaproponowanych przez Prezydenta można znaleźć zarówno ważne zagadnienia ustrojowe, jak i propozycje o poziomie szczegółowości przekraczającym standard właściwy dla regulacji konstytucyjnych. Wiele pytań dotyczy potwierdzenia rozwiązań już przyjętych w obowiązującej Konstytucji.

 

Pierwsze spośród pytań dotyczy tego, czy Polacy oczekują wprowadzenia zmian w obowiązującej Konstytucji z 1997 r., czy też może uchwalenia zupełnie nowej ustawy zasadniczej. Kwestia ta w istocie uzależniona jest od głębokości zamierzonych zmian. - Jeżeli ustrojodawca potwierdzi intencję przeprowadzenia głębokiej reformy polskiego modelu ustrojowego, konieczne będzie uchwalenie zupełnie nowej Konstytucji – mówi dr Tymoteusz Zych, członek zarządu Instytutu Ordo Iuris.

 

Treść proponowanych pytań sugeruje jednak, że zmiany nie będą miały charakteru rewolucyjnego. Za najistotniejsze pytanie dotyczące materii ustrojowej uznać należy to, które dotyczy rozszerzenia kompetencji głowy państwa: „Czy jest Pani/Pan za wzmocnieniem kompetencji wybieranego przez Naród Prezydenta w sferze polityki zagranicznej i zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej?” (pytanie 13). Budzi ono jednak pewnego rodzaju wątpliwości. - Pytanie to powinno być sformułowane w formie alternatywy – wskazuje dr Zych. - Kluczową kwestią ustrojową, nad którą powinni pochylić się Polacy jest bowiem rozstrzygnięcie, czy wybieramy zbliżony do niemieckiego model kanclerski, czy pójdziemy raczej w stronę rozwiązań francuskich i modelu semi-prezydenckiego lub amerykańskich modelu prezydenckiego – dodaje członek zarządu Ordo Iuris. Z propozycji prezydenckiej nie wynika, jak daleko miałoby nastąpić rozszerzenie uprawnień głowy państwa. W sposób oczywisty nasuwają się również skojarzenia z tzw. „Małą Konstytucją” z 1992 r.

 

Za niewątpliwie istotne uznać można pytanie dotyczące kwestii suwerenności Polski: „Czy jest Pani/Pan za zapisaniem w Konstytucji RP gwarancji suwerenności Polski w Unii Europejskiej oraz zasady wyższości Konstytucji nad prawem międzynarodowym i europejskim?” (pytanie 8). Trzeba jednak zauważyć, że kwestia ta jest już uregulowana w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczej. Zgodnie z jej art. 8 ust. 1 „Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. O wyższości regulacji konstytucyjnej nad aktami prawa międzynarodowego świadczy także art. 188 pkt 1 Konstytucji, który powierza Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do badania zgodności zarówno ustaw, jak i wszystkich umów międzynarodowych z Konstytucją RP. Niemniej podkreślenie prymatu polskiej ustawy zasadniczej w stosunku do umów międzynarodowych, a w szczególności wobec orzecznictwa międzynarodowych trybunałów może być wskazane z uwagi na istniejące w tym zakresie rozbieżności, jakie zaobserwować można w judykaturze polskiego Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

 

Z ostrożnością podejść należy do pomysłu wpisywania do ustawy zasadniczej konstytucyjnych gwarancji członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz NATO (pytania 7 oraz 9). Stosowne rozwiązania dotyczące członkostwa w tego rodzaju organizacjach międzynarodowych są już zawarte w art. 90 obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej. - Nie jest również jasne, co stałoby się w sytuacji rozwiązania takiej organizacji lub takiej zmiany w zasadach członkostwa, która nie nadawałaby się do zaakceptowania przez polskie społeczeństwo – podkreśla dr Zych.

 

Pozytywnie ocenić można natomiast pytanie dotyczące wprowadzenia do Konstytucji RP obowiązku przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego w sprawach o istotnym znaczeniu dla Państwa i Narodu, jeśli z takim żądaniem wystąpi co najmniej 1 000 000 obywateli (pytanie 3). Przyczynić się to może do większej aktywizacji społeczeństwa w kwestiach szczególnie istotnych. Jak zauważają eksperci Ordo Iuris, rozwiązanie to stanowiłoby uzupełnienie obecnie obowiązujących rozwiązań związanych z tzw. obywatelską inicjatywą ustawodawczą.

 

Analitycy Instytutu wskazują również, że spośród innych zaprezentowanych pytań, liczną grupę stanowią te, które dotyczą kwestii już w Konstytucji uregulowanych. Chodzi tu o pytania o odwołanie się w preambule Konstytucji RP do ponadtysiącletniego chrześcijańskiego dziedzictwa Polski i Europy jako ważnego źródła naszej tradycji, kultury i narodowej tożsamości (odwołanie o bardzo zbliżonej treści znajduje się w Preambule do Konstytucji RP z 1997 r.), ochronę pracy jako fundamentu społecznej gospodarki rynkowej (o społecznej gospodarce rynkowej jako podstawie ustroju gospodarczego RP traktuje art. 20, zaś zagadnienie ochrony pracy uregulowane jest w art. 24, choć przyznać należy, że art. 20 nie traktuje pracy jako podstawy społecznej gospodarki rynkowej), czy gwarancjach szczególnej opieki zdrowotnej dla kobiet ciężarnych, dzieci, osób niepełnosprawnym i w podeszłym wieku (gwarancje takie zapisane są w art. 68 ust. 3 Konstytucji i w części wynikają z art. 18 ustawy zasadniczej). W istocie zatem, w tym zakresie referendum mogłoby jedynie potwierdzić rozwiązania już istniejące.

 

Podobnie skomentować można treść pytania 11: „Czy jest Pani/Pan za wzmocnieniem w Konstytucji RP pozycji rodziny, z uwzględnieniem ochrony obok macierzyństwa także ojcostwa?”. - Pomimo jednak, że obowiązek roztoczenia ochrony i opieki nad małżeństwem jako związkiem kobiety i mężczyzny, rodziną, macierzyństwem oraz rodzicielstwem jest już zapisany w art. 18 Konstytucji, to odrębne zaakcentowanie roli ojcostwa można uznać za pożądane, zwłaszcza w kontekście podnoszonych postulatów organizacji ojcowskich – mówi nam mec. Bartosz Zalewski, ekspert Instytutu.

Najwięcej wątpliwości i zastrzeżeń budzą pytania 5, 6, 10 oraz 15. Dotyczą one odpowiednio konstytucyjnego zagwarantowania szczególnego wsparcia dla rodziny, polegającego na wprowadzeniu zasady nienaruszalności praw nabytych, takich jak świadczenia „500+”, zagwarantowania w Konstytucji RP szczególnej ochrony prawa do emerytury dla kobiet od 60 roku życia, a dla mężczyzn od 65 roku życia, szczególnej ochrony polskiego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego Polski, oraz podziału jednostek samorządu terytorialnego na gminy, powiaty i województwa.

 

Sama idea wpisania do konstytucji gwarancji szczególnego wsparcia dla rodziny zasługuje oczywiście na aprobatę, jednakże wskazać trzeba, że treść pytania 5 została ujęta wyjątkowo niefortunnie. Według ekspertów Ordo Iuris użycie zwrotu „prawa nabyte” rodzi pytanie o znaczenie, jakie przypisywali mu autorzy prezydenckiej propozycji.

Nie jest jasne, czy w ostatecznej wersji tego pytania pojawić by się miało literalne odwołanie do programu „500+”. Trzeba zauważyć, że wpisywanie konkretnych rozwiązań socjalnych (czy – jak w przypadku „500+” – prorodzinnych) nie jest praktykowane w ustawach zasadniczych innych państw. Prawnicy Ordo Iuris podkreślają zatem, że o ile sama koncepcja, by zabezpieczyć funkcjonowanie tego i innych doniosłych społecznie programów jest trafna, o tyle pytanie należałoby przeformułować rezygnując z odwołania do „ochrony praw nabytych”.

 

Wątpliwości rodzi także pytanie dotyczące wieku emerytalnego. Podobnie jak w przypadku pytania poprzedzającego wskazać należy, że ścisłe określenie wieku emerytalnego nie należy do materii konstytucyjnej. - Trzeba zauważyć, że jeżeli istniejące trendy demograficzne się utrzymają, staniemy wobec alternatywy obniżenia emerytur, drastycznego podwyższenia składek emerytalnych bądź podniesienia wieku emerytalnego, co uwzględniając treść pytania drugiego, dotyczącego obligatoryjnego zatwierdzania zmian w Konstytucji w drodze referendum, może skutkować niemożliwością dostosowania ustawodawstwa do zmian społecznych – wskazuje dr Zych.

 

Wątpliwości budzi też treść pytania o zagwarantowanie w Konstytucji RP szczególnej ochrony polskiego rolnictwa i bezpieczeństwa żywnościowego Polski. Kwestia ta jest już częściowo przedmiotem regulacji w obowiązującej ustawie zasadniczej, która stanowi, że „podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne” (art. 22). Zasadne byłoby być może roztoczenie nad polskim rolnictwem szczególnej opieki (jako różnego rodzaju środków wsparcia). Nie jest natomiast jasne, co należy rozumieć przez „bezpieczeństwo żywnościowe” – tego terminu nie znała dotychczas polska doktryna konstytucyjna ani nie był on przedmiotem szerszej debaty.

 

Ostatnie pytanie dotyczy zagwarantowania w Konstytucji RP podziału jednostek samorządu terytorialnego na gminy, powiaty i województwa. Największe wątpliwości budzi w tym wypadku zasadność umieszczania w treści przepisów ustawy zasadniczej odniesienia do powiatów, co do których już od kilku lat formułowane są postulaty likwidacji i oparcia podziału terytorialnego jedynie o gminy i województwa.

 

Wydaje się, że formuła referendum wzbudzi większe zainteresowanie społeczne, jeżeli więcej pytań dotknie kompleksowo rozumianej problematyki ustrojowej.