Zasada pierwszeństwa prawa UE już niebawem w traktatach?

Unsplash

• Komisja Prawna oraz Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego zdecydowaną większością głosów przyjęły Raport poświęcony zagadnieniu pierwszeństwa prawa wspólnotowego względem prawa krajowego państw członkowskich.

• Raport ten zawiera rekomendacje, zalecające m.in. zamieszczenie wspomnianej zasady w unijnych traktatach, co ma służyć podniesieniu jej mocy prawnej.

• W ten sposób zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zyskałaby szczególną moc, pozycjonując prawo unijne wyżej nawet względem ustaw zasadniczych państw członkowskich.

Komisja Prawna (Committee on Legal Affairs - JURI) i Komisja Spraw Konstytucyjnych (Committee on Constitutional Affairs - AFCO), działające w ramach Parlamentu Europejskiego, przy 30 głosach za i 9 przeciw przyjęły Raport poświęcony zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego względem prawa państw członkowskich, opublikowany w lipcu bieżącego roku.

Raport został przygotowany przez dwójkę europosłów, reprezentującą estońskich liberałów Yane Toom (Odnowić Europe) oraz przedstawiciela maltańskich chadeków, Cyrusa Engerera (Europejska Partia Ludowa), którym to we wrześniu 2022 roku powierzono zadanie opracowania dokumentu na temat zasady pierwszeństwa prawa unijnego.

W Raporcie autorzy podkreślają znaczenie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego dla funkcjonowania Unii Europejskiej.  Od czasu jej ustanowienia w wyroku Costa v E.N.E.L z 1964 roku, wydanym przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości odegrała ona bowiem ważną rolę w procesie integracji europejskiej, co wynikało z potrzeby skutecznego i jednolitego stosowania prawa Unii Europejskiej. Twórcy omawianego dokumentu podkreślają również, iż w wyniku późniejszego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości doprecyzowano, iż prawo Unii Europejskiej ma pierwszeństwo przed aktami prawa krajowego każdej rangi, a więc także względem konstytucji państw członkowskich. Warto jednak zauważyć, że istnieją liczne orzeczenia sądów konstytucyjnych, np. Włoch, w których sędziowie krajowi mocno ograniczyli reguły stosowania zasady pierwszeństwa, zwłaszcza w odniesieniu do konstytucji. W tym kontekście warto przypomnieć choćby o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2004 roku (zobacz więcej w analizie Instytutu Ordo Iuris https://ordoiuris.pl/wolnosci-obywatelskie/analiza-orzecznictwa-sadow-wybranych-panstw-czlonkowskich-unii-europejskiej), w którym to jasno zaznaczono, iż Konstytucja pozostaje - z racji swej szczególnej mocy - prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych (a więc także traktatów składających się na prawo pierwotne Unii Europejskiej).

W dalszej części Raportu stwierdza się, iż zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie jest zawarta w prawie pierwotnym Unii Europejskim (w traktatach), opierając się przede wszystkim na prawie precedensowym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Zasadę tą wyrażono w deklaracji nr 17 do Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, co jednak, jak przyznają sami autorzy omawianego Raportu, nie nadaje jej odpowiedniej mocy prawnej (takiej, jaką posiadałaby, gdyby zdecydowano się na zamieszczenie jej w traktatach).

Twórcy Raportu uważają, że aby zapewnić poszanowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, konieczna jest zmiana jej statusu prawnego. Kodyfikacja tej zasady w prawie pierwotnym (traktatach) mogłaby więc przyczynić się do wyjaśnienia relacji między Unią Europejską a krajowymi porządkami prawnymi i złagodzić występujące na tym tle konflikty. Innymi słowy sformułowanie i zamieszczenie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego w prawie pierwotnym podniosłoby jej rangę prawną, jako że zostałyby ona wyrażona expressis verbis w traktatach.

Autorzy Raportu przyznają, iż zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego doznaje pewnych ograniczeń, co wynika z orzecznictwa sądów konstytucyjnych państw członkowskich, podając za przykład Niemcy, Danię, Węgry, Polskę i Rumunię.

W świetle przytoczonych rozważań, autorzy Raportu dochodzą do wniosków końcowych, stwierdzając m.in., iż zasada pierwszeństwa jest zawsze wiążąca dla wszystkich organów państw członkowskich, a moc wykonawcza prawa UE nie może być różna w poszczególnych państwach członkowskich. W dodatku Komisja powinna ściśle monitorować orzeczenia sądów krajowych w odniesieniu do pierwszeństwa prawa UE i wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 258 TFUE w odpowiedzi na wyroki krajowych sądów konstytucyjnych kwestionujące tą zasadę. Pojawia się także stwierdzenie, iż zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego powinna zostać włączona do traktatów unijnych a określenie zakresu zasady należy do TSUE, ze względu na jego wyłączną kompetencję do dokonywania ostatecznej wykładni prawa UE. Jednocześnie stwierdza, iż tej problematyki nie można pozostawić sądom krajowym na podstawie ich wykładni prawa UE lub przepisów prawa krajowego. Pojawia się także teza, wedle której kwestionowanie wyroków TSUE na podstawie krajowych zastrzeżeń o charakterze konstytucyjnym, dotyczących poszanowania kompetencji UE lub krajowej tożsamości konstytucyjnej faktycznie podważa autorytet TSUE.

W tym kontekście Komisja Europejska zostaje więc postawiona w roli strażnika Traktatów, mającego za zadanie bezwzględne egzekwowanie naruszeń zasady pierwszeństwa w przypadku zamieszczenia tej zasady w prawie pierwotnym Unii Europejskiej.  

Rekomendacje zawarte w Raporcie budzą daleko idące zdumienie, jako że ustawy zasadnicze państw członkowskich Unii Europejskiej, są co do zasady najwyższym prawem tych państw, stojąc w hierarchii aktów normatywnych wyżej od umów międzynarodowych, co odnosi się także do traktatów stanowiących podstawę funkcjonowania Unii Europejskiej. W tym kontekście powinniśmy pamiętać o orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego Rzeczpospolitej Polskiej, które wyraźnie podkreślało, iż w świetle Konstytucji RP z 1997 roku to właśnie Konstytucja jest prawem najwyższym, co odnosi się także do unijnych traktatów.

21 listopada br. Raport zostanie poddany pod głosowanie w Parlamencie Europejskim. 

Link do pobrania Raportu: Card print - DORIE - Komisja Europejska (europa.eu)

Patryk Ignaszczak - analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Instytutu Ordo Iuris