gospodarka

Po słowach senator elekt Magdaleny Biejat, do debaty publicznej wrócił pomysł tzw. testu przedsiębiorcy. Test ten zakłada weryfikację, czy przedsiębiorca prowadzący indywidualną działalność gospodarczą nie jest de facto pracownikiem. Negatywne przejście testu kończyłoby się przynajmniej koniecznością uiszczenia zaległych podatków i składek.

Powrót do pomysłu Zjednoczonej Prawicy

Senator elekt Magdalena Biejat (Nowa Lewica) ujawniła ostatnio, że według niej „ci, którzy pracują na B2B i udają jednoosobowe działalności gospodarcze po to, by unikać podatków, oszukują. To oszustwo, takie osoby powinny być sprawdzane”.

Pomysł wprowadzenia testu przedsiębiorcy pojawił się już w 2017 r., ówczesny rząd odstąpił jednak od jego wcielenia w życie po protestach przedsiębiorców. Argumentacją podnoszoną przez resort finansów było uniemożliwienie korzystania z podatku liniowego dla osób współpracujących z jednym podmiotem. Po cichu jednak zostały wdrożone do polskiego prawodawstwa niektóre jego elementy. Wprowadzono m.in. obowiązek zaliczenia stażu działalności gospodarczej na staż pracy przy zatrudnieniu byłego przedsiębiorcy.

Przedsiębiorca, kto to taki?

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Natomiast według art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Podkreślić należy, że przedstawione definicje nie wymagają wystawienia określonej liczby faktur w miesiącu lub posiadania określonej liczby kontrahentów, aby zostać uznanym za przedsiębiorcę.

Przedsiębiorcy współpracują między sobą na umowach nazywanych b2b (ang. business to business). Są to umowy cywilnoprawne nienazwane. Regulowane są w znaczącej mierze przez kodeks cywilny i nie ma do nich zastosowania kodeks pracy, zatem żadna ze stron tej umowy nie może skorzystać z wielu gwarancji w nim zawartych. Jednakże przedsiębiorca nie jest związany z drugim przedsiębiorcą, jak pracownik z pracodawcą przy umowie o prace, a co za tym idzie przedsiębiorca może podejmować działalność zarobkową u innych podmiotów, chyba, że umowa stanowi inaczej.

Korzyści z samozatrudnienia

Wybór samozatrudnienia zamiast etatu ma wiele przyczyn. Warto tutaj wymienić przede wszystkim możliwość obniżenia podatku przez odliczenie kosztów uzyskania dochodu od sumy przychodu. Ponadto niektórzy przedsiębiorcy mogą skorzystać z podatku liniowego PIT, zamiast podatku progresywnego (w zależności od uzyskiwanych dochodów, niekiedy bardziej opłacalnym jest skorzystanie z podatku liniowego), a także odprowadzać niższe składki zdrowotne i na ubezpieczenie społeczne. Współpraca z osobą samozatrudnioną jest też korzystniejsza dla kontrahenta będącego odpowiednikiem pracodawcy, bowiem ten nie musi ponosić szeregu kosztów zatrudnienia.

Będący na samozatrudnieniu mają takie same obowiązki, jak pozostali przedsiębiorcy. Muszą oni samodzielnie prowadzić księgowość, obliczać i płacić PIT oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Co więcej, zobowiązani są do zapłacenia składek, nawet gdyby nie uzyskali przychodu w danym miesiącu. Jeśli są do tego zobowiązani, muszą pobierać i odprowadzać podatek VAT i raportować jednolity plik kontrolny. Dodatkowo, są zobligowani do wypełniania różnych obowiązków administracyjnych i sprawozdawczych w zależności od prowadzonej branży działalności gospodarczej.

Konsekwencje prawne wprowadzenia testu przedsiębiorcy

Nie jest znany ostateczny kształt regulacji, jaki miałby zostać wprowadzony. W szczególności nie wiadomo, czy negatywne przejście testu przedsiębiorcy zmieniałoby stosunek prawny pomiędzy dwoma podmiotami, czy ograniczyłoby się wyłącznie do konieczności uiszczenia zaległych podatków i składek. W przypadku drugiej wersji problematyczna mogłaby się okazać możliwość podważania przez organy podatkowe wcześniejszych rozliczeń, nie wiadomo, czy w takim wypadku osoba, która nie przeszłaby pozytywnie testu przedsiębiorcy, nie zostałaby zobowiązana do uiszczenia zaległych podatków i składek powiększonych o odsetki, jeśli tak jak. Ponadto poważnym problemem mogłaby się okazać kwestia wcześniej wliczonych kosztów uzyskania przychodu, co rodziłoby dalsze zaległości podatkowe tej osoby.

W przypadku pierwszego rozwiązania, oprócz wyżej wspomnianych konsekwencji, dochodziłby problem roszczeń o zaległe urlopy, rozliczenia nadgodzin, ustalenia okresu wypowiedzenia umowy i innych roszczeń związanych chociażby z wypadkami w miejscu pracy. Kontrahenci osoby, która negatywnie przeszła test, oprócz uiszczenia zaliczek na PIT i składek, utraciliby możliwość odliczania podatku VAT od wystawionych przez tą osobę faktur. Co więcej uznanie, że podmiot nie będący przedsiębiorcą wystawiał faktury VAT może podlegać odpowiedzialności karnoskarbowej.

W świetle obecnych przepisów, organy podatkowe, na podstawie art. 5b ustawy o PIT mogą dokonać podobnej weryfikacji. Zgodnie z tym przepisem za pozarolniczą działalność gospodarczą nie mogą zostać uznane czynności, które razem spełniają są następujące warunki: 1) odpowiedzialność wobec osób trzecich za rezultat tych czynności oraz ich wykonywanie, z wyłączeniem odpowiedzialności za popełnienie czynów niedozwolonych, ponosi zlecający wykonanie tych czynności;

2) są one wykonywane pod kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonych przez zlecającego te czynności;

3) wykonujący te czynności nie ponosi ryzyka gospodarczego związanego z prowadzoną działalnością. W praktyce jednak organy podatkowe rzadko przeprowadzają takie kontrole u osób samozatrudnionych.

Test przedsiębiorcy może naruszać wolność działalności gospodarczej i zasadę swobody umów

Wolność działalności gospodarczej jest gwarantowana przez art. 20 Konstytucji. Jej ograniczenia dopuszczalne są tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Ponadto ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności, nie mogą naruszać ich istoty, muszą być proporcjonalne, ustanowione tylko w ustawie i konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3).  Pojęcie „ważny interes publiczny” jest pojęciem niedookreślonym, które pełni funkcję klauzuli generalnej. Interes ten nie może być jednak utożsamiany z „interesem państwa”. Wprowadzenie testu przedsiębiorcy nie może zatem być uzasadnione wyłącznie „uszczelnianiem systemu podatkowego”, musi za tym przemawiać jakieś dobro i korzyść jednostek, choć można próbować bronić wprowadzenia tego testu jako ochronę praw pracowniczych, to trudno to pogodzić z kwestią wywołania negatywnych konsekwencji u wielu jednostek, poczynając od kontrahentów osób samozatrudnionych, a kończąc na nich samych, albowiem jak już zostało opisane, samozatrudnienie niesie za sobą różne korzyści w zamian za brak innych, gwarantowanych przez kodeks pracy.

Zasada swobody umów nie wynika wprost z Konstytucji, ale, jak wskazuje doktryna, można ją wyprowadzić z jej przepisów, przede wszystkim art. 20, 30, 31 ust. 1 i 2. Została jednak wprost wyrażona w art. 353¹ kodeksu cywilnego. Zgodnie z tą zasadą, strony umowy mogą kreować stosunek prawny według swojego uznania, nie mogą jednak ukształtować stosunku w taki sposób, aby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zgodnie z przytoczonymi definicjami przedsiębiorcy i faktu, że tzw. umowa b2b jest umową nienazwaną, nie można mówić, że narusza ona jakąkolwiek ustawę, treść lub cel stosunku prawnego. Co się zaś tyczy zasad współżycia społecznego, to, jak podają E. Gniewek i P. Machnikowski „Przez zasady współżycia społecznego rozumie się (…) oceny moralne wyrażone w postaci uzasadnionych przez te oceny norm postępowania (norm moralnych), regulujących postępowanie jednych osób wobec innych”. Wątpliwym wydaje się stwierdzenie, że umowa b2b jako taka, chociażby zawarta w celu korzystniejszego opodatkowania, mogłaby naruszać jakiekolwiek normy moralne panujące w polskim społeczeństwie.

Test przedsiębiorcy jako zbyteczne narzędzie nękające samozatrudnionych

Prowadzenie indywidualnej działalności gospodarczej z tylko jednym kontrahentem, czy wystawiając tylko jedną fakturę na miesiąc, nie narusza obecnych przepisów, nie można zatem mówić, że jest to oszustwo, jak twierdzi senator elekt. Samozatrudnienie niesie za sobą wiele korzyści zarówno dla samozatrudnionych, jak i ich kontrahentów. Wprowadzenie testu przedsiębiorcy w zależności od sposobu uregulowania może zaowocować szeregiem negatywnych konsekwencji, które odczują przede wszystkim mikroprzedsiębiorcy i ich kontrahenci.

Organy podatkowe dysponują już obecnie odpowiednimi przepisami, dzięki, którym mogą weryfikować, czy pozarolnicza działalność gospodarcza nie jest „ukrytym etatem”, dlatego wprowadzenie oddzielnego testu przedsiębiorcy wydaje się zbyteczne, przynajmniej w kontekście systemu podatkowego. Co więcej, wprowadzenie takiego testu najprawdopodobniej istotnie naruszałoby wolność prowadzenia działalności gospodarczej i zasadę swobody umów gwarantowanych przecież przez Konstytucję.

Kamil Smulski – starszy analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris

Przyjęte niedawno zmiany Prawie geologicznym i górniczym są dobrym przykładem na to, jak dążąc do realizacji słusznych celów, można wykroczyć poza granicę równowagi pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Nieprecyzyjna definicja „złóż strategicznych”, zapewniająca ministrowi do spraw środowiska znaczną swobodę w klasyfikacji kopalin, brak rzeczywistych środków odwoławczych oraz daleko posunięte ograniczenia, przejawiające się m.in. w zakazie zabudowy - bez odszkodowania dla posiadaczy nieruchomości położonych na złożach strategicznych, wskazują na konieczność zmiany uchwalonych ostatnio przepisów. 

„Złoża strategiczne” pod szczególną ochroną

Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach przeprowadzonej w 2017 r. kontroli nad prowadzeniem gospodarki złożami strategicznych surowców kopalnych, krytycznie oceniła brak środków prawnych, zabezpieczających możliwość wykorzystania tych zasobów[1]. W konsekwencji, w przeszłości dochodziło do sytuacji, w których następowała zabudowa bądź inne trwałe zagospodarowanie gruntów, pod jakimi znajdowały się cenne złoża.

Rozwiązaniem wskazanego problemu miała być nowelizacja ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw, przyjęta przez Sejm 16 czerwca 2023 r.[2]. W założeniu, ustawa zmierza do poprawy ochrony prawnej szczególnie wartościowych zasobów przede wszystkim przez wprowadzenie definicji „złoża strategicznego” oraz procedury zmierzającej do uznania złoża danej kopaliny za strategiczne. W istocie, chodzi o objęcie wybranych obszarów państwa szczególną ochroną, z perspektywy zapewnienia możliwości eksploatacji położonych na nich zasobów surowców nieodnawialnych, z których większość (chociaż nie wszystkie) objęte są prawem własności górniczej, przysługującym Skarbowi Państwa[3]. O ile jednak cel podjętej aktywności legislacyjnej należy uznać za słuszny i konieczny dla zabezpieczenia interesu publicznego w perspektywie długoterminowej, to sposób realizacji tego celu budzi wątpliwości. W szczególności jest tak, gdy spojrzymy na to z punktu widzenia ochrony interesów jednostek samorządu terytorialnego oraz ich mieszkańców dysponujących nieruchomościami nad złożami, które mogą zostać zakwalifikowane do złóż strategicznych. Z tego też względu konieczne jest zwrócenie uwagi na trzy zasadnicze kwestie. Po pierwsze, na zakres definicji „złóż strategicznych”. Po drugie, na procedurę uznawania złóż za strategiczne oraz konsekwencje takiej kwalifikacji. Po trzecie, na skutki jakie wywołuje wspomniane rozstrzygnięcie dla lokalnych mieszkańców.

Nieprecyzyjna definicja złóż strategicznych

Stosownie do dyspozycji nowego art. 6 ust. 1 pkt 19a ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (dalej: u.p.g.g.) przez złoże strategiczne należy rozumieć złoże kopaliny, które ze względu na swoje znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju podlega szczególnej ochronie prawnej. Odwołanie do znaczenia złóż dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju należy uznać za absolutnie niewystarczające, biorąc pod uwagę zakres ograniczenia prawa do korzystania z własności nieruchomości położonych na obszarze takich złóż. Należy mieć na uwadze, że przepis ten umożliwia decydentowi, a więc ministrowi właściwemu do spraw środowiska, uznanie za złoże strategiczne potencjalnie każdego złoża kopaliny. Każda, nawet w ograniczonym stopniu, ma bowiem znaczenie dla gospodarki. Tymczasem, jak wynika z bilansu przygotowanego przez Polski Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, według stanu na 31 grudnia 2022 r. na terenie Polski znajdowało się 14 780 udokumentowanych złóż kopalin[4]. Znajdują się one na obszarze całego państwa, koncentrując zwłaszcza w województwach śląskim, dolnośląskim, wielkopolskim, małopolskim, podkarpackim i lubelskim[5].

Uznanie kopaliny za strategiczną odbywa się w drodze postępowania administracyjnego, w którym stroną jest podmiot, na rzecz jakiego zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji. Dla przebiegu postępowania ma szczególnie istotne znaczenie treść art. 94a ust. 5 u.p.g.g., zgodnie z którym uznanie złoża kopaliny za złoże strategiczne następuje, jeżeli ze względu na stan zagospodarowania terenu istnieje dostęp do złoża oraz:

1)     złoże kopaliny ma podstawowe znaczenie dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa lub

2)     złoże kopaliny ma ponadprzeciętną dla danej kopaliny wielkość zasobów, lub

3)     kopalina znajdująca się w złożu odznacza się unikalnymi parametrami.

Wskazane określenia mają charakter ogólny i wartościujący. Organem uprawnionym do ustalenia ich znaczenia w odniesieniu do konkretnego złoża jest wyłącznie minister właściwy do spraw środowiska. Oceny tej minister dokonuje po zapoznaniu z niewiążącymi go opiniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, na terenie której jest położone złoże kopaliny oraz państwowej służby geologicznej. W konsekwencji, minister środowiska posiada znaczną swobodę do uznania konkretnej kopaliny za złoże strategiczne. Tym bardziej, że ma on obowiązek uwzględnienia nie tylko aktualnego znaczenia określonego rodzaju złóż, ale również indywidualnej specyfiki konkretnego złoża, w tym z perspektywy przyszłych i potencjalnych potrzeb gospodarki i interesu surowcowego. Od decyzji ministra w sprawie uznania złoża za strategiczne, ani lokalnym mieszkańcom, ani jednostce samorządu terytorialnego, nie przysługuje odwołanie.

Z dużym przybliżeniem można założyć, że za złoża strategiczne na pewno zostaną uznane wymienione jako złoża kopalin strategicznych w Białej Księdze Ochrony Złóż Kopalin, opracowanej przez Ministerstwo Środowiska w 2015 r. Zawiera ona 95 złóż węgla kamiennego i brunatnego, gazu ziemnego, ropy naftowej, rud metali oraz soli potasowo-magnezowych, położonych w różnych regionach niemal całego kraju[6]. Poza wskazanymi, za złoża strategiczne potencjalnie uznane może być każde z pozostałych ponad 14,6 tys. złóż kopalin, jak też złoża, które zostaną odkryte w przyszłości. Wskazany status mogą uzyskać również złoża zawierające zasoby nieuznawane obecnie za istotne, ale których znaczenie może nagle wzrosnąć na skutek zapotrzebowania przemysłu związanego z postępem technologicznym (np. rzadkie rodzaje metali).

Ochrona przez zakaz zabudowy, czyli o konsekwencjach dla mieszkańców

Uznanie złoża za strategiczne pociąga za sobą daleko idące konsekwencje dla mieszkańców danego obszaru. Stosownie do nowego przepisu art. 95a u.p.g.g., gmina uwzględnia bowiem złoża strategiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w którym wprowadza zakaz trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania obszarów tych złóż w sposób, który wyłączyłby możliwość zagospodarowania takiego złoża w przyszłości, z uwzględnieniem warunków, wskazanych indywidualnie przez ministra w decyzji o uznaniu złoża za strategiczne. W przypadku, gdyby gmina nie dopełniła wskazanego obowiązku, wojewoda jest zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego oraz ukarania gminy karą administracyjną w wysokości 120 000 zł.

Wprowadzenie zakazu zabudowy oznacza de facto istotne ograniczenie prawa do korzystania z własności. Co do zasady, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w takich przypadkach przewiduje się możliwość wypłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub nawet wykup nieruchomości przez gminę. Przepis art. 36ust. 1a pkt 3 wskazanej ustawy zastrzega jednak, że odszkodowań nie wypłaca się w przypadku, gdy zakaz lub ograniczenie zabudowy i zagospodarowania terenu wynika z przepisów ustaw. Taki przypadek ma zaś zastosowanie w razie ustanowienia złoża strategicznego. Tym samym, właściciele położonych w jego obszarze nieruchomości nie otrzymają odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa do pełnego korzystania z własnej nieruchomości ani z tytułu utraty przez nią dotychczasowej wartości. Konstrukcji tej nie można jednak uznać za wywłaszczenie bez odszkodowania, w ścisłym tego słowa znaczeniu i w świetle obowiązujących przepisów. Nie może również ujść uwadze, że jeszcze przed komentowaną nowelizacją, prawo do korzystania z własności na gruntach na złożu kopalin było ograniczone przez możliwość odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z którego niejednokrotnie korzystały organy administracji geologicznej.

Propozycje zmian

Potrzeba ochrony strategicznych zasobów państwa, w tym zasobów naturalnych, nie budzi wątpliwości. Nie powinna się ona jednak odbywać w sposób, jaki przewidziano w nowelizacji ustawy  Prawo geologiczne i górnicze. Dostrzegając potrzebę zachowania pewnej elastyczności w uznawaniu przez ministra złóż za strategiczne, należy przyjąć bardziej szczegółowe kryteria oceny ich strategicznego charakteru, w tym, w razie konieczności, przez dodatkowy opis lub wyliczenie. Przyjęte przez Sejm rozwiązanie przyznaje bowiem ministrowi do spraw środowiska zbyt daleko idącą swobodę, o niemal uznaniowym charakterze.

Po drugie, rozważenia wymaga wprowadzenie ulg, związanych z nieruchomościami położonymi w obszarze złoża strategicznego. Przede wszystkim za celowe należy uznać zwolnienie posiadaczy takich nieruchomości z podatków rolnego, leśnego i od nieruchomości, przy jednoczesnej wypłacie gminom rekompensat z tytułu utraconych dochodów budżetowych. Rozważenia wymaga także wprowadzenie specjalnego funduszu rekompensacyjnego, finansowego z budżetu państwa, który mógłby częściowo sfinansować wypłatę odszkodowań dla właścicieli gruntów, dotychczas przeznaczonych do zabudowy, nie obciążając jednocześnie tymi kosztami gminy. Obok korzyści dla mieszkańców, rozwiązanie takie zachęcałoby również ministra do pewnej powściągliwości w uznawaniu złóż za strategiczne, szczególnie w sytuacji, gdy nie jest to szczególnie konieczne.

dr Tomasz Woźniak - analityk Centrum Badań i Analiz Ordo Iuris

Od kilku lat można zaobserwować światowy trend zmierzający do stopniowego ograniczania skali transakcji gotówkowych w gospodarce. W tym kierunku idą również planowane rozwiązania w polskim prawie. Od 1 stycznia 2024 r. zostanie nałożony obowiązek dokonywania płatności bezgotówkowych w relacjach między konsumentem a przedsiębiorcą, jeśli wartość transakcji przekroczy 20 tys. zł. Przedsiębiorcy, w rozliczeniach między sobą, są już do tego rozwiązania „przyzwyczajeni”, bo obecnie obowiązuje ich limit 15 tys. zł, który, pomimo szalejącej inflacji, wkrótce zostanie jeszcze raz obniżony, do 8 tys. zł.

Zmiana preferencji konsumenckich

W ostatniej dekadzie nastąpił zdecydowany zwrot preferencji konsumenckich w stronę transakcji bezgotówkowych. Wedle badań ekspertów Narodowego Banku Polskiego, w 2012 roku transakcje gotówkowe stanowiły 81,8 proc. wszystkich transakcji. Ich wartość sięgnęła zaś 63,7 proc. wartości transakcji ogółem. W 2016 roku analogiczne dane wynosiły 53,9 proc. oraz 40,7 proc. Natomiast w 2020 roku 46,4 proc. transakcji odbyło się w formie gotówkowej, co stanowiło ledwie 29,3 proc. wartości wszystkich transakcji. Szczególnie ten trend nasilił się w okresie pandemii COVID-19. Wedle szacunków, ok. 25 proc. Polaków zrezygnowało (głównie ze strachu przed zarażeniem wirusem) z płatności gotówkowych.

Co skłania konsumentów do rezygnacji z gotówki na rzecz transakcji bezgotówkowych? Do tej pory były głównie to powody „rynkowe”, np. powszechność aplikacji mobilnych ułatwiających zarządzanie finansami osobistymi, większa dostępność terminalów płatniczych w handlu, rosnąca popularność zakupów internetowych, etc.

Krok po kroku

Rządy tłumaczą wprowadzanie limitów transakcji gotówkowych walką z praniem brudnych pieniędzy lub szarą strefą, zwiększaniem bezpieczeństwa obywateli, identyfikacją „nieuczciwych przedsiębiorców”, oraz nawet większą higieną i sterylnością transakcji bezgotówkowych (argument szczególnie często powtarzany w trakcie pandemii COVID-19).

Z drugiej strony, poza wprowadzaniem limitów w wielu krajach odbywają się testy i popularyzuje się tzw. CBDC (ang. Central Bank Digital Currency) – cyfrowe waluty emitowane przez banki centralne. Taka waluta funkcjonuje już na Bahamach, w fazie zaawansowanych testów znajduje się w Chinach, Korei Południowej, Szwecji, na Litwie, Singapurze, RPA czy w wielu krajach karaibskich.

Prawo wypierające gotówkę z obiegu

Niemniej jednak, równolegle ze zmianą preferencji konsumenckich, wprowadza się ograniczenia na szczeblu legislacyjnym utrudniające korzystanie z konstytucyjnie gwarantowanej wolności gospodarczej. W 2017 roku wprowadzono limit wynoszący 15 tys. zł dla jednorazowych transakcji gotówkowych między przedsiębiorcami, poprzez znowelizowanie art. 19 ustawy Prawo przedsiębiorców, a od 2024 roku zacznie obowiązywać nowy obniżony limit 8 tys. zł.

Co więcej, tym razem zmiany w prawie dotkną również konsumentów, którzy będą zobowiązani rozliczyć się w formie bezgotówkowej z przedsiębiorcą, jeśli wartość transakcji przekroczy 20 tys. zł. Obniżanie niedawno wprowadzonego limitu w czasie postępującego kryzysu gospodarczego i galopującej inflacji, nie wydaje się działaniem pożądanym społecznie oraz stanowi istotne umniejszenie zakresu wolności gospodarczej.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jaki istotny interes publiczny stoi za zniesieniem wolnego wyboru co do sposobu wykonania płatności? Z pewnością jest on ważny dla pewnych grup interesu, lecz kolejne ograniczenia wolności gospodarczej nie przysporzą korzyści ani przedsiębiorcom, ani konsumentom.

Refleksja

Ktoś by mógł pomyśleć - ale dlaczego traktować wprowadzanie cyfrowych walut, wypieranie gotówki, czy to przez prawo czy przez zmianę preferencji płatniczych ludności, jako zdarzenia negatywne, ograniczające wolność gospodarczą? Przecież jest to postęp techniczny, który w założeniu ma ułatwić i przyspieszyć obieg pieniądza w gospodarce. Niemniej, wydaje się, że prawdziwym powodem ograniczania udziału gotówki w obrocie gospodarczym jest chęć zwiększenia wpływów podatkowych w dobie kryzysu oraz pozyskanie większej ilości informacji finansowych o obywatelu (szczególnie istotne w przypadku banków).

Pamiętajmy o gotówce. Jest to jedyna forma płatności zapewniająca całkowitą anonimowość i stanowi fundament wolności gospodarczej. Kiedy zabraknie gotówki, a cały obrót gospodarczy będzie centralnie rejestrowany, zostaną uchylone drzwi do wprowadzenia fiskalnego totalizmu. A wówczas, jak mawiał A. de Tocqueville: „Nie ma takiego okrucieństwa ani takiej niegodziwości, której nie popełniłby skądinąd łagodny i liberalny rząd, kiedy zabraknie mu pieniędzy.”

Paweł Tempczyk – analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris

Źródło:

https://businessinsider.com.pl/twoje-pieniadze/limit-platnosci-gotowkowych-coraz-blizej-duze-kwoty-zaplacisz-tylko-przelewem/8hyer0x

https://www.money.pl/gospodarka/limit-transakcji-gotowkowych-6777971278731968a.html

https://poradnikprzedsiebiorcy.pl/-wydatki-powyzej-15-tys-zl-oplacone-gotowka-w-kosztach

https://www.dw.com/en/china-test-drives-national-digital-currency/a-62168123

https://cyfrowepieniadze.pl/rozwoj-cbdc-mapa-swiata/

A. Kaźmierczak, R. Kotkowski, K. Maciejewski, Pandemia COVID-19 a popyt na pieniądz gotówkowy i zmiany w zachowaniach płatniczych w Polsce w 2020 r., https://econjournals.sgh.waw.pl/SiP/article/download/2850/2542/ (data dostępu: 23.08.22).

https://pep.pl/poradnik/bezpieczne-platnosci-a-koronawirus-dlaczego-warto-zrezygnowac-z-gotowki-w-czasie-pandemii/

https://alebank.pl/w-czasie-pandemii-covid-19-27-proc-polakow-zrezygnowalo-z-platnosci-gotowka-lub-ograniczylo-je/?id=344421&catid=33333

Spore kontrowersje w ostatnim czasie wywołuje kwestia Krajowego Plany Odbudowy, a przede wszystkim tzw. kamieni milowych, do realizacji których zobowiązana jest Polska. Szczególne wątpliwości budzą założenia takie jak opodatkowanie właścicieli aut spalinowych czy wprowadzenie stref niskoemisyjnych w dużych miastach. Jak na razie, ostateczny kształt KPO nie jest znany. Jednak na podstawie załącznika do decyzji Rady Unii Europejskiej dotyczącej Planu, można wysnuć pewne wnioski na temat tego, jaki wpływ będzie on miał na sytuację w Polsce.

Krajowy Plan Odbudowy to nie tylko dokument przewidujący do jakich sektorów popłynie bezzwrotne (dotacje) lub zwrotne (pożyczki) wsparcie finansowe, lecz w szczególności dokument, w którym Państwo Polskie zobowiązuje się dokonać szeregu reform niekoniecznie związanych z wydatkowaniem środków pieniężnych. Poszczególne części KPO dzielą się na tzw. kamienie milowe oraz wskaźniki, do których realizacji zobowiązuje się nasz kraj chcąc skorzystać z dotacji lub preferencyjnych pożyczek. Dla sześciu reformowanych sektorów / kategorii przewidziano:

1. w części odnoszącej się do dotacji: 212 kamieni milowych lub wskaźników;
2. w części odnoszącej się do pożyczek: 71 kamieni milowych lub wskaźników.

Niniejszą analizę oparto na treści „roboczego tłumaczenia załącznika do decyzji implementacyjnej Rady UE” dostępnego online w portalu gov.pl. Co ciekawe, sama treść KPO nie jest jeszcze udostępniona szerokiej opinii publicznej, a w portalu gov.pl możemy przeczytać, że: „w II połowie czerwca spodziewana jest akceptacja KPO przez Radę UE. Po zakończeniu procesu formalnego zatwierdzenia KPO tekst dokumentu zostanie udostępniony na naszych stronach internetowych”.

Z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że najbardziej kontrowersyjne zapisy KPO, zakresie, który odnosi się do zobowiązań naszego kraju, poznamy dopiero za jakiś czas. Przykładami kontrowersyjnych kamieni milowych są:

- zobowiązanie wprowadzenia przepisów nakładających na wybrane miasta powyżej 100 tys. mieszkańców obowiązku tworzenia stref transportu niskoemisyjnego;

- wprowadzenie do czerwca 2026 roku opłaty rejestracyjnej i podatku od posiadania pojazdów emitujących zanieczyszczenia;

- zmiana przeznaczenia szpitali powiatowych.

Z „pieniężnego punktu widzenia”, KPO przewiduje wsparcie na poziomie 158,5 mld złotych. 106,9 mld zł wsparcia ma mieć formę dotacji (bezzwrotna pomoc), a kwota 51,6 mld złotych ma stanowić preferencyjne pożyczki.

Zgodnie z zapowiedziami przedstawianymi w spotach informacyjnych KPO ma służyć:

- silniejszej gospodarce i wyższym zarobkom;

- czystszemu powietrzu i zielonej energii;

- większej ilości cyfrowych technologii na co dzień;

- sprawniejszej i nowocześniejszej służbie zdrowia;

- bardziej dostępnemu i ekologicznemu transportowi.

Wsparcie zwrotne – jest oczywiście mniej korzystne aniżeli wsparcie w formie dotacji. Jeśli jednak pożyczki byłyby oprocentowane na poziomie aktualnych stóp procentowych Europejskiego Banku Centralnego (w czerwcu 2022 r. stopa kredytu w banku centralnym i depozytu w banku centralnym to 0%), to pożyczki z terminem spłaty do 2050 r. wydają się rozwiązaniem korzystnym. Przy aktualnym tempie inflacji będą się one dewaluować.

1. Na co zostaną wydatkowane środki z KPO – subiektywny przegląd wydatków.

1. Odporność i konkurencyjność gospodarki

Pierwsza część programów z KPO koncentruje się na wzmocnieniu odporności
i konkurencyjności polskiej gospodarki. Pod względem ilości kamieni milowych i wskaźników jest to część najobszerniejsza, która zawiera ich 82. Teoretycznie, w tej części KPO zobowiązują się one do:

- ograniczenia obciążeń regulacyjnych i administracyjnych;

- reformy ram fiskalnych.

Po dokonaniu przeglądu kamieni milowych, próżno tam jednak szukać rozwiązań, które znacząco ograniczałyby biurokrację, albo przyczyniały by się do obniżenia kosztów pracy, tj. głównych bolączek mikro i małych przedsiębiorców. Samo zwiększenie odporności
i konkurencyjności gospodarki rządzący mogliby zapewnić np. poprzez powrót do rozwiązań
z początku polskiej transformacji – do tzw. „ustawy Wilczka”. Niestety na to się nie zanosi.

Korzystna wydaje się być alokacja środków z tej części KPO m.in. na robotyzację, innowacje, cyfryzację, wzmacnianie współpracy pomiędzy przemysłem a sektorami nauki. Ze wsparcia, które będzie zlokalizowane „najbliżej” zwykłych obywateli, można zwrócić uwagę na wsparcie w wysokości 1,7 miliarda złotych na poprawę sytuacji rodziców na rynku pracy poprzez zwiększenie dostępu do opieki nad dziećmi do lat 3. Do tego, że miejsc w żłobkach brakuje, a w związku z napływem uchodźców z Ukrainy brakuje w jeszcze większym stopniu niż wcześniej – nie trzeba nikogo przekonywać. Nadal jest to jednak kropla w morzu potrzeb. Rządzący szacują, że w żłobkach i klubach dziecięcych powstanie 47 500 miejsc opieki dla dzieci do lat 3. Praktycznym przełożeniem kamienia milowego w tym zakresie ma być realizacja programu Maluch+.

Jako przykład wydatków, które należy monitorować, można z kolei podać przykład środków przeznaczonych na uzbrojenie pod inwestycje terenów o łącznej powierzchni 4 200 ha. Z informacji tej należy się cieszyć szczególnie, jeśli środki popłyną na tereny mniej rozwinięte. Autor sugeruje jednak w tym zakresie wprowadzenie instrumentów analogicznych do funkcjonującej w Polsce opłaty planistycznej (w przypadku, gdyby uzbrajane grunty miałyby należeć do prywatnych właścicieli, którzy mieliby je w krótkim czasie sprzedać). Przejrzysty i niedyskryminacyjny powinien być również model kwalifikacji danych gruntów pod uzbrojenie. Unikniemy w ten sposób sytuacji, w której na uzbrojeniu terenów zarobią spekulanci, którzy uprzednio nabyli nieruchomości z chęcią ich odsprzedaży po uzbrojeniu. Przejrzystość systemu kwalifikacji gruntów pod uzbrojenie pozwoli z kolei na uniknięcie sytuacji, w których uzbrajane nieruchomości należałyby do przedstawicieli władz państwowych lub samorządowych.

2. Czystsze powietrze i zielona energia

Ta część wsparcia to wsparcie w wysokości 25,5 mld złotych w formie dotacji oraz 36,7 mld złotych w postaci preferencyjnych pożyczek. Autorzy KPO przewidują osiągnięcie w tej części 72 kamieni milowych lub wskaźników. Beneficjentami wsparcia są podmioty różnych kategorii. Szczególnie duże wsparcie przewidziano dla sektora wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych. W tym celu dostosowana ma zostać również infrastruktura operatora systemu przesyłowego. Zadowalające jest również wspieranie technologii wytarzania energii z wodoru.

Niestety w tej części KPO mógł być położony na modernizację wymagających wielkich inwestycji systemów przesyłowych oraz dystrybucyjnych w całej Polsce, a nie tylko w ramach przystosowania systemu do odbioru energii z morskich farm wiatrowych. Takie wsparcie
z mogłoby być uzasadnione np. zwiększeniem możliwości odbioru energii elektrycznej produkowanych w rozproszonych źródłach OZE

3. Więcej cyfrowych technologii na co dzień

Ta część KPO przewiduje spełnienie 42 kamieni milowych. Na ich realizację Polska otrzyma 12,5 mld złotych w formie dotacji oraz 9,4 mld złotych w formie preferencyjnych pożyczek. Do przykładowych zadań tej części KPO należą m.in.:

- ułatwienie rozwoju infrastruktury sieciowej zapewniającej powszechny dostęp do szybkiego internetu;

- zapewnienie dostępu do bardzo szybkiego Internetu na obszarach białych plam;

- zwiększanie skali zastosowań rozwiązań cyfrowych w sferze publicznej, gospodarce
i społeczeństwie;

- rozwój e-usług w administracji publicznej;

- inwestycje w cyberbezpieczeństwo.

W ramach tej części, autor artykułu nie dostrzega negatywnych lub kontrowersyjnych zapisów KPO. Za takie kontrowersyjne zapisy niektórzy obywatele mogą jednak uznawać kamienie milowe związane z planowaniem i wdrażaniem na obszarze kraju technologii 5G. W tym zakresie bacznie należy się przyglądać potencjalnym rozwiązaniom ustawowym ograniczającym prawo własności w stosunku do gruntów, na których ma powstawać taka infrastruktura.

4. Sprawniejsza i nowocześniejsza służba zdrowia

Na modernizację i reformy służby zdrowia przewidziano w KPO 18,3 mld złotych
w formie dotacji oraz 1,3 mld złotych w formie pożyczek. Przewidziano 45 kamieni milowych lub wskaźników.

Pozytywnie należy ocenić kamienie milowe przewidujące wydatkowanie środków na:

- modernizacją i doposażeniem obiektów dydaktycznych w związku ze zwiększeniem limitów przyjęć na studia medyczne;

- podniesienie efektywności i jakości systemu ochrony zdrowia poprzez wsparcie polskiego potencjału badawczo-rozwojowego w dziedzinie nauk medycznych i nauk o zdrowiu;

Wątpliwości opinii publicznej powinny się z kolei koncentrować na takich kamieniach milowych jak:

- restrukturyzacja szpitali poprzez konsolidację, zmianę profilu oraz zakresu i struktury świadczeń zdrowotnych przez nie udzielanych,

- przekształcanie szpitali powiatowych w oddziały lub ośrodki opieki długoterminowej
i geriatrycznej.

5. Bardziej dostępny i ekologiczny transport – „Zielona, inteligentna mobilność”

KPO przewiduje przeznaczenie na sektor transportu 30,6 mld złotych w formie dotacji oraz 3,1 mld złotych w formie pożyczek. Autorzy KPO deklarują tutaj osiągnięcie 35 kamieni milowych lub wskaźników. Ich realizacja ma się przyczynić do dekarbonizacji, zmniejszenia zanieczyszczeń powietrza, zwiększenia bezpieczeństwa na drogach, zapobiegania wykluczenia niektórych obszarów z oferty transportu publicznego. KPO promuje m.in. inwestycje
w autobusy elektryczne.

Za kontrowersyjne zobowiązania z tej części KPO autor uznaje m.in.:

1. wprowadzenie do czerwca 2026 roku opłaty rejestracyjnej i podatku od posiadania pojazdów emitujących zanieczyszczenia, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci";
2. Ustanowienie obszaru poboru opłat na nowopowstających drogach;
3. obowiązek tworzenia stref transportu niskoemisyjnego w zanieczyszczonych miastach powyżej 100 tys. Mieszkańców oraz możliwość rozszerzenia tych regulacji na wszystkie obszary miejskie, niezależnie od liczby mieszkańców. Do takich stref mogłyby wjeżdżać wyłącznie „niskoemisyjne” samochody osobowe.
4. obowiązek wprowadzenia regulacji nakładających na regionalne i lokalne władze publiczne obowiązku zakupu od 2025, w miastach o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 000, wyłącznie autobusów nisko- i zeroemisyjnych.

Do pozytywnych zapisów należy zaliczyć koncentrację na rozwoju transportu kolejowego oraz intermodalnego. Niestety, z tej części KPO wyłania się niebezpieczny obraz przyszłości, w której uboższe osoby, których nie będzie stać na zakup samochodów elektrycznych nie będą mogły korzystać w miastach z samochodów, a będą niejako zmuszane do korzystania
z komunikacji miejskiej.

6. Dodatkowe zobowiązania zabezpieczające prawidłową realizację zobowiązań płynących z KPO

W tym zakresie rządzący przewidzieli 7 kamieni milowych, m.in wdrożenie reform:

- wzmacniającej niezależność i bezstronność sądów,

- poprawiającej sytuację sędziów, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i sprawach dotyczących immunitetu sędziowskiego.

Jednym z kamieni milowych jest też zobowiązanie do przyjęcia do końca września 2022 r. nowelizacji do Regulaminu Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, która wprowadzi obowiązek przeprowadzania oceny skutków regulacji oraz konsultacji społecznych w przypadku projektów ustaw zgłaszanych przez posłów i senatorów. Zobowiązanie to należy uznać za korzystne z punktu widzenia jakości stanowienia prawa, która to jakość w ostatnim czasie cierpiała w trakcie ekspresowego przyjmowania niektórych ustaw.

2. Podsumowanie

Dotacje o wartości 107 mld złotych kierowane do różnych sektorów gospodarki z pewnością potrafią pobudzić wyobraźnię. Należy jednak pamiętać, że środki te muszą być wydatkowane w określony sposób, a państwo polskie zobowiązało się w toku realizacji KPO do osiągnięcia 283 kamieni milowych lub wskaźników. Niektóre z nich mogą być uznawane za kontrowersyjne, jak np. zobowiązania do opodatkowania właścicieli aut spalinowych, ustanawianie obszarów poboru opłat na nowopowstających drogach czy wprowadzenia obowiązku tworzenia stref niskoemisyjnych w wybranych miastach powyżej 100 tys. mieszkańców. Podkreślić jednak należy, że ostateczne zapisy KPO poznamy dopiero po jego zatwierdzeniu oraz potwierdzeniu spełnienia kamieni milowych odnoszących się do praworządności przez zaangażowane w ten proces instytucje unijne. Aktualnie publicystom i prawnikom pozostaje odnoszenie się do roboczego tekstu – „streszczenia” przygotowanego na potrzeby zatwierdzenia KPO przez Radę UE.

Adw. Tomasz Piotr Chudzinski – analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris