Analiza Programu Działań na Rzecz Równego Traktowania dla Miasta Bydgoszczy na lata 2023-2028

Główne tezy

· Program Działań na Rzecz Równego Traktowania dla Miasta Bydgoszczy na lata 2023-2028 w swych założeniach odwołuje się do konieczności wprowadzenia rozwiązań, które wykraczają poza zakres kompetencyjny jednostki samorządu terytorialnego.

· Program porusza kwestie światopoglądowe, oparte o ideologiczne założenia teorii gender, co stanowi naruszenie art. 25 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym „Władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym”.

· Program posługuje się pojęciami nieostrymi i niezdefiniowanymi, takimi jak „mowa nienawiści”, zaś omawiane w nim problemy zostały wytypowane bez przeprowadzenia badań ilościowych dla ustalenia, czy problemy te w ogóle istnieją, a jeśli tak to jaka jest ich skala.

· Planowane przez władze samorządowe Bydgoszczy wdrożenie klauzul antydyskryminacyjnych do regulaminów konkursów dla NGO i umów na wynajem miejskich lokali będzie skutkowało ograniczeniem organizacjom pozarządowym, niepodzielającym ideologicznych postulatów i założeń teorii gender, dostępu do organizowanych przez władze samorządowe konkursów grantowych, finansowanych ze środków publicznych, jak również możliwości wynajęcia na potrzeby swojej działalności lokali będących własnością miasta.

· W Programie możemy przeczytać, że jedną z przyczyn występowania dyskryminacji ze względu na płeć jest brak w szkołach edukacji seksualnej. Władze samorządowe Bydgoszczy będą starały się temu przeciwdziałać poprzez szkolenia dla nauczycieli, mające m.in. zwalczać „tradycyjne przekonania dotyczące płci”, czy konkursy grantowe dla organizacji pozarządowych w zakresie wspierania działań na rzecz równego traktowania i przeciwdziałania dyskryminacji. Powyższe może prowadzić do naruszenia gwarantowanej konstytucyjnie zasady pierwszeństwa wychowawczego rodziców.

· Przewidywane szkolenia dla pracowników oświaty oraz instytucji i służb miejskich w zakresie dotyczącym przeciwdziałania dyskryminacji, wynikającej m.in. ze stereotypowego postrzegania ról płciowych oraz narzucania posługiwania się językiem inkluzywnym, mogą prowadzić do naruszenia gwarantowanych konstytucyjnie oraz w prawie międzynarodowym, wolności słowa, swobody sumienia, ochrony życia prywatnego, a także naruszenia praw pracowniczych.

· Stanowisko prezentowane przez autorów programu, które w zamierzeniu ma przeciwdziałać m.in. dyskryminacji kobiet, w istocie dyskryminuje te kobiety, które dobrowolnie zdecydowały się osobiście wychowywać swoje dzieci, zamiast posyłać je do żłobków lub korzystać z usług niani.

· Program zawiera szereg szczegółowych wytycznych w zakresie działań, jakie podjąć ma Prezydent Miasta celem realizacji jego założeń, co wykracza poza zakres przedmiotowy uchwały kierunkowej. Tym samym podjęta przez Radę Miasta Bydgoszczy uchwała rażąco narusza prawo, co stwarza podstawy do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

 

Uchwalenie Programu

W dniu 25 października 2023 roku Rada Miasta Bydgoszczy podjęła Uchwałę nr LXXII/1508/23 (dalej: „Uchwała”) w sprawie przyjęcia „Programu Działań na Rzecz Równego Traktowania dla Miasta Bydgoszczy na lata 2023-2028”[1], zwanego dalej także „Programem”. Przedmiotowy Program stanowi załącznik do Uchwały[2]. Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463 i 1688), zwaną dalej także „u.s.g.”. Jak wskazano w uzasadnieniu do Uchwały „Program określa cel główny, trzy cele operacyjne, 6 kierunków działań oraz 32 działania wraz z rezultatami planowanych działań i wskaźnikami ich osiągnięcia”.

Prace nad Programem rozpoczęły się 30 sierpnia 2022 roku, kiedy to miało miejsce uroczyste spotkanie Zespołu ds. przygotowania programu działań na rzecz równego traktowania dla Miasta Bydgoszczy. W skład Zespołu weszły osoby reprezentujące Bydgoską Radę ds. Równego Traktowania, przedstawiciele organizacji pozarządowych, jednostek zewnętrznych oraz pracownicy urzędu miasta. Wśród członków Zespołu ds. przygotowania programu działań na rzecz równego traktowania dla Miasta Bydgoszczy wskazać należy na przedstawicieli organizacji o poglądach skrajnie lewicowych, m.in. Stowarzyszenia Stan Równości, działającego na rzecz środowisk aktywistów LGBT informującego w swoich mediach społecznościowych o sposobach przeprowadzenia aborcji farmakologicznej do 12 tyg. Ciąży czy Fundacji Feminoteka, czynnie wspierającej Strajk Kobiet i promującej projekt ustawy „Legalna aborcja. Bez kompromisów”.

Odniesienia do innych dokumentów

Program w swoich założeniach odwołuje się do szeregu dokumentów, które stanowiły punkt odniesienia do przygotowanych założeń[3]. Już w pierwszej pozycji wymieniony został Krajowy Program Działań na rzecz Równego Traktowania na lata 2022-2030, przyjęty w drodze uchwały Rady Ministrów w dniu 24 maja 2022 r. W programie tym zwraca uwagę przyjęty sposób posługiwania się pojęciem dyskryminacji. Termin ten odnoszony jest nie tylko do bezprawnego ograniczania podstawowych praw kobiet i mężczyzn lub naruszenia ich godności, lecz do w zasadzie jakichkolwiek różnic pomiędzy przedstawicielami obu płci. Tak szerokie ujmowanie przesłanki dyskryminacyjnej rodzi obawy o kolizje z wolnością słowa, sumienia i religii czy swobodą zawierania umów (patrz kwestie zatrudnienia). Program ten został poddany odrębnej analizie Instytutu Ordo Iuris [4].

Kolejnym kontrowersyjnym dokumentem, do którego odwołuje się Program jest Strategia na rzecz równości osób LGBTIQ na lata 2020-2025 (Strategia Komisji Europejskiej), której zapisy są sprzeczne z prawem polskim, m.in. w zakresie transkrypcji aktów stanu cywilnego (małżeństw, adopcji) związków jednopłciowych, o czym także alarmował Instytut[5]. Ponadto, w Strategii Komisji Europejskiej, w niebezpiecznie szeroki sposób interpretowane jest zjawisko tzw. mowy nienawiści, co również stwarza ryzyko naruszenia prawa do wolności religijnej i wolności słowa. Nie sposób nie wspomnieć, iż w dokumencie tym zawarte są apele dotyczące próby wpłynięcia na nauczanie przywódców religijnych w kwestii homoseksualizmu; brak akceptacji dla tego rodzaju praktyk przedstawiany jest w sposób stygmatyzujący, jako przejaw „homofobii”, którą należy zwalczać.

Wśród dotychczasowych działań, podjętych przez władze Bydgoszczy w zakresie równego traktowania i przeciwdziałania dyskryminacji, wskazano w Projekcie na podpisanie przez prezydenta Bydgoszczy, w październiku 2021 r., Europejskiej Karty Równości Kobiet i Mężczyzn w Życiu Lokalnym. Jak podnoszono we wcześniejszych analizach Instytutu[6], jest to dokument o ideologicznym zabarwieniu, mający raczej postać swego rodzaju deklaracji, tudzież manifestu, zaś sam fakt jego podpisania nie spowodował, że stał się on wiążącym aktem prawa miejscowego.

Jednym z etapów prac nad Programem była wizyta studyjna w Gdańsku, mająca na celu zapoznanie się z rozwiązaniami w zakresie polityki równościowej, realizowanymi przez Urząd Miasta w Gdańsku poprzez działania podejmowane w ramach Modelu na rzecz Równego Traktowania. Odnotować warto, że model gdański, jak wskazywał w jednej ze swoich analiz Instytut Ordo Iuris, „zawiera szereg propozycji, które nie uwzględniają powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz ingerują w sferę praw i wolności mieszkańców Gdańska. Zastrzeżenia wobec projektu dotyczą również rzetelności analizy badań i przedstawienia faktów zbiorczo opisywanych jako diagnoza służąca za podstawę przyjęcia programu”[7].

Podobnie, analizując treść bydgoskiego programu na rzecz równego traktowania, zwraca uwagę brak danych liczbowych, realnie określających skalę występowania zdiagnozowanych problemów na tle dyskryminacji. Omówione obszary naruszeń nie są poparte żadnymi statystykami. Brak jest obiektywnych wskaźników pozwalających ocenić skalę problemu, a tym samym konieczność podjęcia ewentualnych działań zapobiegawczych i ich zakres. W szczególności dane te nie wynikają z przygotowanego w 2021 r. raportu „Diagnoza sytuacji grup narażonych na wykluczenie oraz kierunki działań w zakresie polityki równego traktowania dla Miasta Bydgoszczy”[8], autorstwa dr A. Strzałkowskiej i dr M. Abramowicz, który stanowił podstawę opracowania Programu^[9](dalej: „Raport” lub „Diagnoza”). Program traktować więc można jako subiektywny wyraz poglądów twórców Projektu w odniesieniu do zagadnień uznanych jako dyskryminacyjne.  

Wybrane przesłanki dyskryminacyjne

Odnosząc się bezpośrednio do treści Programu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w swym założeniu ma on przeciwdziałać dyskryminacji, rozumianej jako nierówne traktowanie ze względu na cechę osobistą, a nie zachowanie[10]. Co jednak istotne, w dokumencie występuje rozróżnienie oceny skali problemu w zależności od tego, czy mamy do czynienia z dyskryminacją członka grupy mniejszościowej czy grupy dominującej. Jak wskazano w Programie, w Polsce społeczeństwo jest jednorodne pod względem etnicznym, narodowym i religijnym. Wobec powyższego, chociaż ofiarami dyskryminacji mogą stać się także przedstawiciele grupy dominującej w społeczeństwie, to w ocenie autorów Programu nie stanowi to problemu, który uzasadniałby szczególne wsparcie ze strony władz samorządowych, jako że dyskryminowana osoba, będąca członkiem takiej grupy, może liczyć na większe wsparcie społeczne i prawne^[11]. Tym samym Program, wskazując na postawy niedyskryminacyjne i równościowe, pomija znaczną część mieszkańców. Dodać wypada, że jako dominująca grupa wymienieni są Polacy wyznania rzymsko-katolickiego.

Jak już wskazano, Program powstał w ścisłym oparciu o wnioski z raportu badawczego „Diagnoza sytuacji grup narażonych na wykluczenie oraz kierunki działań w zakresie polityki równego traktowania dla Miasta Bydgoszczy”. W Programie czytamy, iż prace nad tym dokumentem prowadzono w oparciu o „przesłanki dyskryminacji zgodne z katalogiem cech prawnie chronionych wymienionych w Kodeksie Pracy oraz Ustawie o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania z dnia 3 grudnia 2010 roku”[12]. Jako jedną z przesłanek, obok takich determinantów jak „płeć” i „orientacja seksualna”, wskazano na „tożsamość płciową”[13]. Tymczasem w żadnej z ww. ustaw nie została wprost wymieniona przesłanka „tożsamości płciowej”. Co więcej, ze strony polskiego ustawodawcy był to wybór świadomy. Podczas prac legislacyjnych nad przywoływaną wyżej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. poseł Marian Filar wskazał: „wśród determinantów, które są przedmiotem naszych rozważań w kontekście dyskryminacji, wymieniane są zwłaszcza płeć i orientacja seksualna, zwana niekiedy, i słusznie, preferencją seksualną. Te determinanty powinny być rozważone, ale zapomniano – nie dopatruję się w tym jakiejś machinacji – o jednym bardzo ważnym faktorze, który funkcjonuje obok płci i orientacji seksualnej, a mianowicie o identyfikacji płciowej. Chodzi, proszę państwa, o transseksualistów. To jest bardzo nieliczna grupa, ale nie wolno o jej istnieniu zapominać. To są bardzo nieszczęśliwi ludzie. Nie będę tłumaczył na wspólnym posiedzeniu Komisji, na czym polega różnica pomiędzy homoseksualizmem a transseksualizmem. Różnice są powszechnie znane”[14].

Sugestia posła Filara, aby włączyć identyfikację (tożsamość) płciową do tytułu projektu ustawy oraz do jej treści, nie została uwzględniona przez ustawodawcę.

Dyskryminacja ze względu na płeć

Wśród wymienionych w części V.I. dokumentu programowego obszarów naruszeń zasady równego traktowania, powodujących wykluczenie danej grupy społecznej, w pierwszej kolejności wymieniono dyskryminację ze względu na płeć.

Autorzy dokumentu, celem przeciwdziałania dyskryminacji na tym polu, postulują zamiar zwalczania „stereotypowego” przekonania o różnych rolach kobiety i mężczyzny oraz tradycyjnych przekonań dotyczących płci, które miałyby być utrwalane m.in. „przez stereotypy i uprzedzenia obecne w postawach nauczycieli i nauczycielek, w podręcznikach i w programie szkolnym”[15]. W sformułowaniu tym jaskrawo widoczne się ideologiczne założenia teorii gender, wedle której jakikolwiek podział ról w społeczeństwie pomiędzy kobiety a mężczyzn, jest wyłącznie skutkiem uwarunkowań społeczno-kulturowych, nie mających żadnego odzwierciedlenia w naturalnych predyspozycjach każdej z płci oraz różnicach między nimi, za to będących źródłem nierówności i ucisku kobiet.

Powyższe może prowadzić do naruszenia, gwarantowanej konstytucyjnie, szczególnej ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa. Autorzy Programu zdają się nie dostrzegać, iż dziecko, na najwcześniejszym etapie życia, bardziej potrzebuje matki niż ojca, czego potwierdzenie można znaleźć także w orzecznictwie; np. Sąd Rejonowy w Wieliczce, w postanowieniu z 21.04.2017 r., IV Nsm 34/17, wskazał: „Zgodnie zaś z orzecznictwem SN w sprawie o zmianę orzeczenia o władzy rodzicielskiej i sposobie jej wykonywania Sąd opiekuńczy, kierując się dobrem małoletniego dziecka/dzieci, bierze pod rozwagę powszechnie znane zasady psychologii rozwojowej i pedagogiki, z których wynika, że - przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności - dziecko do prawidłowego rozwoju potrzebuje kontaktu z obojgiem rodziców, jednakże w pierwszym okresie życia ważniejsze są kontakty z matką, (...). (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie o sygn. akt I CKN 1122/98, OSNC 1999/6/119)”. Naturalnym jest również, że inne są zadania i role kobiety i mężczyzny, choćby w wieku niemowlęcym ich dziecka, (zwłaszcza jeśli dziecko jest karmione piersią), przez co częstotliwość kontaktów matki z dzieckiem jest proporcjonalnie wyższa, niż ojca. Tymczasem Program, postulując egalitarną równość płci, niejako marginalizuje szczególną rolę kobiety-matki względem swojego dziecka, szczególnie na najwcześniejszym etapie jego życia.

Z programu wynika także krytyczny obraz osobistej opieki kobiety nad dzieckiem oraz troski o „ognisko domowe” kosztem pracy zawodowej, jako prowadzący do dyskryminacji kobiet. Autorzy programu nie biorą pod uwagę, że taka aktywność może stanowić indywidualny wybór wielu kobiet, który nie musi oznaczać przeszkody w rozwoju osobistym, ale być sposobem jego realizacji. Deprecjonowanie tego rodzaju aktywności jest de facto pokłosiem podejścia opartego właśnie na stereotypach oraz dyskryminującego kobiety, które zdecydowały się na osobiste wychowywanie i troskę o rozwój swoich dzieci. W konsekwencji te z matek, które nie zdecydują się na oddanie dzieci do żłobka lub zatrudnienie opiekunki, nie skorzystają ze wsparcia władz samorządowych. Jawi się to jako sprzeczne z zasadą ochrony macierzyństwa i rodzicielstwa, wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP oraz zasadą równości wobec prawa i prawem do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa zasadnicza wprost zakazuje dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2). Za taką przyczynę należałoby uznać zatem również wybór, młodej matki, osobistego wychowania dziecka kosztem pracy zawodowej. Skoro władze samorządowe decydują się na wsparcie matek, które po urodzeniu dziecka wracają do pracy (w postaci dotacji na usługi opiekuńcze nad dziećmi do lat 6 i zwiększanie ilości miejsc w żłobkach[16]), to również (a może nawet tym bardziej) powinny zaoferować wsparcie matek sprawujących osobistą opiekę nad dzieckiem kosztem pracy zawodowej.

Co ciekawe jako przykład dyskryminacji ze względu na płeć wymieniono również w Programie „brak dostępu do procedur medycznych związanych z przerywaniem ciąży”[17]. Można się domyślać, że autorom dokumentu chodzi o aborcję na życzenie, która byłaby niezgodna, z wynikającą z Konstytucji RP, gwarancją ochrony życia i zdrowia dziecka poczętego, potwierdzoną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego[18].

Podobnie niezgodna z ustawą zasadniczą jest propozycja zapewnienia dostępu do opieki medycznej i psychologicznej „neutralnej światopoglądowo, bez klauzuli sumienia”[19]. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 października 2015 r.[20] Trybunał stwierdził: „prawo lekarza do powołania się na klauzulę sumienia w obrębie stosunków prawa medycznego wynika (…) bezpośrednio z przepisów konstytucyjnych i aktów prawa międzynarodowego. Nie ma zatem podstaw do formułowania odrębnego prawa do „klauzuli sumienia”, a – w konsekwencji - nie ulega wątpliwości, że ustawodawca nie może dowolnie kształtować tego „przywileju” albo go znosić, lecz musi respektować konstytucyjne warunki ustanawiania ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela (art. 30 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji)”[21].

Innym przykładem niewłaściwie postawionej diagnozy jest teza jakoby w szkołach nie było edukacji seksualnej, co również zostało uznane za przyczynę występowania dyskryminacji ze względu na płeć[22]. Tymczasem w podstawie programowej, zarówno szkoły podstawowej jak i ponadpodstawowej, tematyka z zakresu edukacji seksualnej realizowana jest w ramach przedmiotu wychowanie do życia w rodzinie oraz w ramach lekcji biologii. Zapewne nie po myśli twórców programu jest to, że nie jest to model permisywnej edukacji seksualnej, taki jak obecny w wielu krajach Europy Zachodniej, gdzie dzieci uczą się np. o istnieniu różnych modeli rodziny – w tym takich, w których rodzice są tej samej płci – niemniej, jak wskazywano, niedostatki te władze samorządowe będą starały się niwelować czy to poprzez szkolenia dla nauczycieli, mające zwalczać „tradycyjne przekonania dotyczące płci”, czy konkursy grantowe dla organizacji pozarządowych w zakresie wspierania działań na rzecz równego traktowania i przeciwdziałania dyskryminacji[23].

Wykluczenie ze względu na rasę, pochodzenie etniczne i narodowość

Kolejnym, wskazanym w Programie obszarem, w którym może dochodzić do dyskryminacji, jest religia, wyznanie i światopogląd. Jak wynika z przytoczonych w Programie wniosków wynikających z Raportu, środkiem, który miałby prowadzić do przeciwdziałania dyskryminacji na tym polu jest wyeliminowanie elementów religii katolickiej z życia publicznego, co pozwoliłoby na ograniczenie dyskryminacji osób bezwyznaniowych. Wdrożenie mogłoby polegać m.in. na reorganizacji zajęć szkolnych w taki sposób, aby lekcje religii odbywały się na początku lub na końcu zajęć w danym dniu, usunięcie symboli religijnych z życia publicznego, czy też zaprzestanie zapraszania hierarchów Kościoła rzymskokatolickiego na uroczystości państwowe[24]. Takie rozwiązania prowadziłyby do dyskryminacji osób wyznania rzymskokatolickiego, poprzez ograniczenie możliwości publicznego wyrażania swojej wiary, godząc tym samym w wolność religijną i wolność sumienia osób wierzących.

Reorganizacja lekcji religii w sposób oczywisty wpłynęłaby na mniejszą liczbę chętnych do uczestniczenia w tym przedmiocie. Należy mieć zaś na uwadze, iż w preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wyrażony został nakaz respektowania przez system oświaty chrześcijańskiego systemu wartości. Lekcje religii niewątpliwie wpisują się w jego realizację. Nakaz ten, wraz z postulatem poszanowania dla polskiego dziedzictwa kulturowego (również zawartym w preambule Prawa oświatowego) – które nieodłącznie związane jest z religią katolicką, pozwala stwierdzić, że szkoła nie powinna być „neutralna religijnie” oraz że wiszące w przestrzeni publicznej krzyże lub dobór gości honorowych w postaci osób duchownych, nie mogą być uznane za przejaw dyskryminacji lub nierównego traktowanie. Co więcej niezaproszenie jako gościa honorowego konkretnej osoby z tego względu, że jest osobą duchowną, byłoby naruszeniem zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz przejawem dyskryminacji ze względu na religię.

Jak wskazano w jednej z analiz Instytutu Ordo Iuris: „zarówno prawo polskie, jak i międzynarodowe nie znają przepisu, który stanowiłby o świeckości szkoły czy laickości państwa polskiego. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wprost zasygnalizował (postanowienie sygnalizacyjne TK z 13 lutego 1991 r., sygn. akt S 1/91), iż zasada świeckości szkoły jest niespójna z systemem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, którego podstawową zasadą jest zasada demokratycznego państwa prawnego. Warto zaznaczyć również, że Konstytucja RP w art. 25 ust. 2 nie posługuje się pojęciem „neutralności” światopoglądowej, lecz „bezstronności” światopoglądowej, która, jak podkreślił Sąd Apelacyjny w Szczecinie, oznacza „życzliwe zainteresowanie” i „życzliwe podejście” do religijności (wyrok SA w Szczecinie z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I ACa 363/10). W powyższym przypadku słów tych nie można stosować wymiennie, uznając je za synonimiczne. Co więcej, Konstytucja RP zapewnia każdemu wolność sumienia i religii, która realizuje się między innymi w prawie do publicznego manifestowania swojej religii (art. 53 ust. 1-2), a jej ograniczenie dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy, i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób (art. 53 ust. 5). 

Ponadto, art. 25 ust. 2 Konstytucji RP stanowi: „władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym”. Przepis ten gwarantuje możliwość uzewnętrzniania swoich przekonań religijnych, obejmując również ekspozycję symboli religijnych w miejscach publicznych. Pozbawienie chrześcijanina takiej możliwości stanowić może naruszenie zapewnionych praw. Co więcej, w świetle Konstytucji, to władze publiczne, w tym władze szkolne, są zobowiązane do zapewnienia każdemu możliwości swobodnej ekspresji poglądów w życiu publicznym, a więc także w szkole czy przedszkolu. Powinny one wręcz gwarantować możliwość wyrażania przywiązania religijnego w publicznych placówkach, same zachowując bezstronność światopoglądową. Zasada bezstronności władz publicznych nakłada na nie obowiązek nieingerowania w sprawy religijne, światopoglądowe i filozoficzne. Władze przedszkola czy szkoły nie mogą więc angażować się w jakiekolwiek działania laicyzacyjne, wspierające określone ideologie. W związku z tym, odmowa ekspozycji symbolu religijnego, pomimo prośby rodzica, ucznia czy nauczyciela uznana być musi za sprzeczną z zasadą bezstronności światopoglądowej władz publicznych. Poparcie przez instytucje publiczne światopoglądu laickiego jest niezgodne z Konstytucją, w tym z jej preambułą (będącą normatywną częścią Konstytucji), która nawiązuje do kultury „zakorzenionej w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu”. (…)

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz sądów krajowych

W przywołanej analizie przypomniano również, iż „[k]westią obecności krzyży w publicznych placówkach edukacyjnych zajął się Europejski Trybunał Praw Człowieka. W wyroku z 18 marca 2011 r. ws. Lautsi przeciwko Włochom (nr skargi 30814/06), Wielka Izba stwierdziła, że sam krzyż jest zasadniczo biernym symbolem („essentially passiv symbol”), dlatego jego oddziaływanie nie nosi znamion agitacji religijnej. ETPC za legalne uznał prawo nakazujące wieszać krzyże w szkole, stwierdzając, że obecność krzyża w szkole nie skutkuje indoktrynacją, a co za tym idzie nie odbiera rodzicom prawa do autonomicznego wychowania dzieci. Należy również rozróżnić wyraźnie udział w praktykach religijnych, od jedynie ich obserwacji. Widok krzyża z pewnością nie może zostać przyrównany do aktywnego uczestnictwa w kulcie czy praktykach religijnych. Także orzecznictwo polskich sądów stoi na stanowisku, iż publiczna ekspozycja symboli religijnych nie stanowi naruszenia dóbr osobistych osób niebędących wyznawcami określonej religii, ani nie może nikogo dyskryminować (m. in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt III SW 124/10). Zaznaczono także, że osoby niewierzące nie mogą oczekiwać, iż nie będą miały nigdy kontaktu z religijnymi symbolami, gdyż stanowiłoby to ograniczenie swobody sumienia osób wierzących (wyrok SN z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II CSK 1/13)”[25].

Nieuwzględnienie faktycznej dyskryminacji na tle religijnym

Obok rozważań natury prawnej należy zauważyć, że autorzy Programu pomijają, obecną w Polsce, dyskryminację na tle religijnym, wymierzoną w katolików, przejawiającą się m.in. tym, że „[o]soby ujawniające swoje katolickie poglądy, przekonania i wartości spotykają się z wykluczeniem przez rówieśników, narzucaniem obraźliwych stereotypów, negatywnym profilowaniem i stygmatyzacją”^[26].

Nie dostrzega się również tego, że dziś często to osoby otwarcie przyznające się do wiary katolickiej i wynikających z niej zasad moralnych, stają się przedmiotem tzw. hejtu oraz że nie mogą one liczyć na wsparcie u kształtujących opinię publiczną mediów lewicowo-liberalnych, których przekaz dominuje w przestrzeni publicznej, a szczególnie w Internecie, a także licznych organizacji pozarządowych (różnego rodzaju stowarzyszeń, fundacji), często finansowanych z zagranicy, działających w obronie praw kobiet oraz środowisk LGBT. Promowane jest natomiast hasło, zgodnie z którym „religia/wiara to sprawa prywatna”.

Ponadto coraz powszechniejsze są sytuacje, gdzie lewicowi aktywiści dopuszczają się parodiowania bądź zakłócania katolickich nabożeństw, znieważania bądź niszczenia symboli religijnych oraz świątyń, a nawet fizycznej przemocy wymierzonej w osoby duchowne.

W wyniku proponowanych w Programie rozwiązań wyznawcy religii katolickiej nie tylko nie uzyskają pomocy w przypadku ich dyskryminacji, ale wręcz jej doświadczą w wyniku wdrożenia założeń programowych.

Ograniczenie działalności organizacji pozarządowych

Wśród „rozwiązań/mechanizmów” wspierających realizację praw człowieka, zasad równego traktowania, niedyskryminacji i poszanowania dla różnorodności we wszystkich strukturach miejskich, wymieniono w Programie m.in. „Przygotowanie i wdrożenie klauzul antydyskryminacyjnych do regulaminów konkursów dla NGO i umów na wynajem miejskich lokali (a także w miarę możliwości innych dokumentów regulujących współpracę Miasta z podmiotami zewnętrznymi)”.

Powyższe może oznaczać, że w przyszłości te organizacje pozarządowe, które nie będą podzielały wizji rzeczywistości opartej o założenia ideologii gender, nie będą dopuszczane do wykonywania zadań finansowanych ze środków samorządowych. Powyższe niechybnie zmierza do naruszenia w szczególności gwarantowanych konstytucyjnie: zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP), wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP), a w przyszłości także do ograniczenia wywodzonej z art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie[27], zasady powszechności ubiegania się o prawo do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych[28].

Brak możliwości wynajmu lokali znajdujących się w zasobie gminy dla organizacji niepodzielających postulatów ruchu LGBT (vide: klauzule antydyskryminacyjne w regulaminach konkursów dla NGO) – np. w zakresie prawa do wychowywania dzieci przez pary jednopłciowe, czemu autorzy Programu dają wyraz akceptacji m.in. przytaczając na str. 41 Programu rekomendacje Raportu badawczego w zakresie zapewnienia dla kadr placówek oświatowych, pomocy społecznej i poradni dostępu do specjalistycznej wiedzy z zakresu pracy z dziećmi wychowywanymi przez „rodziców” tej samej płci (zwrócić należy uwagę w szczególności na użycie słowa „rodzice” – czyli dwie mamy lub dwóch ojców) – to daleko idące naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

Ograniczenie wolności słowa, sumienia wyrażania swoich poglądów wśród pracowników instytucji miejskich i placówek oświatowych

Obok specjalnych szkoleń dla „nauczycieli i nauczycielek (w tym nauczycieli WF)” związanych z „przeciwdziałaniem w nauczaniu i wychowaniu stereotypizacji ról płciowych dziewcząt i chłopców”^[29], w Programie przewidziano także:

• „Stworzenie wytycznych i standardów związanych z wdrażaniem zasad równego traktowania, niedyskryminacji oraz perspektywy praw człowieka w działaniach wszelkich struktur miejskich [pogr. aut.]- wypracowanie przepisów wewnętrznych i zapisów w regulaminach uwzględniających równe traktowanie zarówno w stosunku do pracowników, jak i klientów, stworzenie praktycznego poradnika dot. ich wdrażania oraz ich wdrożenie”;
• „Cykliczne szkolenia, kampanie oraz inne działania antydyskryminacyjne i dot. równego traktowania/praw człowieka dla wszystkich urzędników/urzędniczek (w tym kadry zarządzającej) oraz pozostałych osób pracujących w strukturach miejskich (komórkach Urzędu Miasta, jednostkach miejskich i instytucjach podległych)”;
• „Stworzenie dostępnego dla wszystkich urzędników i urzędniczek „słownika równościowego”, wyjaśniającego kluczowe terminy z obszaru praw człowieka i równego traktowania oraz zawierającego wskazówki co do stosowania języka inkluzywnego, w tym promowania stosowania feminatywów i form inkluzywnych w nomenklaturze stosowanej we wszystkich strukturach miejskich”^[30].

Szkolenia w zakresie przeciwdziałania dyskryminacji oraz w zakresie języka inkluzywnego przewdziano także dla osób pracujących w straży miejskiej i innych służbach miejskich[31].

Można się spodziewać, że specjalistyczne szkolenia, o których mowa w Programie staną się de facto próbą narzucenia lewicowej nowomowy, nie tylko nakazującej uporczywe używanie feminatywów, ale także respektowanie żądań osób utożsamiających się z płcią przeciwną, by używać względem nich zaimków oraz imion sprzecznych z ich rzeczywistą płcią.

Taka sytuacja prowadziłaby do naruszeń w zakresie wolności słowa, wyrażania poglądów oraz swobody sumienia i religii (jako obiektywne kryterium płci Kościół katolicki wskazuje genetykę^[32]) szeregu osób zatrudnionych w instytucjach miejskich, gwarantowanej nie tylko przepisami Konstytucji RP[33] ale również w prawie międzynarodowym[34].

Z kolei przymusowe szkolenia dla nauczycieli w zakresie „przeciwdziałania w nauczaniu i wychowaniu stereotypizacji ról płciowych dziewcząt i chłopców” mogą w dalszej perspektywie prowadzić także do naruszania prawa rodziców do wychowania i nauczania moralnego i religijnego zgodnie ze swoimi przekonaniami, również gwarantowanego przepisami Konstytucji (art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 ustawy zasadniczej), potwierdzonego w art. 95 i 96 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego[35] oraz wyrażonego w licznych, wiążących Polskę, przepisach aktów prawa międzynarodowego[36]. Godzi to również w konstytucyjną zasadę ochrony życia prywatnego, zgodnie z którą „[k]ażdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym” (art. 47 Konstytucji RP).

Analiza badań i raportów przywołanych w Programie

Zdiagnozowanie skali występowania problemu dyskryminacji w Bydgoszczy miało nastąpić w ścisłym oparciu o wnioski zawarte w raporcie „Diagnoza sytuacji grup narażonych na wykluczenie oraz kierunki działań w zakresie polityki równego traktowania dla Miasta Bydgoszczy”. Wobec powyższego istotne znaczenie ma metodologia przyjętych w Raporcie badań i sposób ich przeprowadzenia.

Jak się okazuje, prowadząc badania, oparto się na z góry określonych przesłankach dyskryminacyjnych wymienionych w Kodeksie pracy i Ustawie o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania z dnia 3 grudnia 2010 roku[37]. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której de facto nie przeprowadzono badań w zakresie przyczyn i skali występowania dyskryminacji w Bydgoszczy, tyko z góry założono, że taka dyskryminacja występuje i że dotyczy ona określonych a priori obszarów[38].

Przyjąwszy „listę” przyczyn dyskryminacji, które mają znajdować się w kręgu zainteresowania badaczy, przeprowadzono badania jakościowe celem zdiagnozowania potrzeb i problemów członków wybranych społeczności. W ramach tego, w okresie od 15 do 30 marca 2021 roku, odbyły się wywiady grupowe pogłębione (fokusy)[39]. W zakresie tematyki dyskryminacji ze względu na płeć wzięło udział 9 osób, ze względu na pochodzenie etniczne i narodowość – 5 osób, ze względu na religię, wyznanie i światopogląd – 7 osób, ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność – 9 osób, ze względu na orientację seksualną i tożsamość płciową – 7 osób, ze względu na wiek – 7 osób.

W rozmowach uczestniczyli m.in. członkowie organizacji pozarządowych zajmujących się wsparciem kobiet i przeciwdziałaniem dyskryminacji ze względu na płeć. Nie wiemy jednak, kto konkretnie brał udział w badaniach (jacy eksperci i jakie organizacje pozarządowe). Analiza przebiegu dyskusji w grupach dyskusyjnych „ekspertów” i przedstawicieli organizacji pozarządowych (np. w odniesieniu do przesłanki dyskryminacyjnej w postaci płci) budzi wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu tych uczestników, a raczej każe przypuszczać, że mamy tu do czynienia z przedstawicielami radykalnych ruchów feministycznych oraz aktywistami środowisk LGBT. Podkreślenia wymaga niewielka liczebność grupy biorącej udział w badaniach; dla zbadania zjawiska dyskryminacji ze względu na poszczególne przesłanki badana grupa zasadniczo liczyła mniej niż 10 osób, spośród których część stanowili przedstawiciele Urzędu Miasta.

Wątpliwe są niektóre wnioski zaprezentowane w Raporcie. Nie bardzo wiadomo, w jaki sposób wyliczono np., że „»kobiety muszą się 10 razy bardziej starać i przebijać« w porównaniu z mężczyznami, aby osiągnąć kierownicze stanowiska”[40].

Jak wskazano powyżej, na potrzeby przygotowania Raportu odwołano się jedynie do badań jakościowych, całkowicie pomijając badania ilościowe, które pozwoliłyby ocenić realną skalę badanego zjawiska. Powyższe zostało swoje odniesienie w samym Raporcie, w którym znajduje się subiektywne twierdzenie, iż na podstawie próby ogólnopolskiej można założyć, iż świadomość działań dyskryminacyjnych może być wręcz mniejsza dla Bydgoszczy. Brak jednak jakiegokolwiek uzasadnienia, jak powstało owo założenie. Podsumowaniem wyników badań jakościowych ogólnopolskich, na których opiera się Raport można zobrazować zdaniem z Raportu: „nie ma przesłanek wskazujących, że mieszkańcy Bydgoszczy odróżnialiby się znacząco od średniej ogólnopolskiej w tym zakresie.”[41].

Powyższe prowadzi to do wniosku, iż przeprowadzone badania i ich wyniki są stronnicze, nierzetelne i nie dowodzą skali badanych problemów na obszarze miasta Bydgoszczy.

Formalne podstawy uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta

Niezależnie od wskazanych wyżej istotnych naruszeń prawa, do których prowadzić może wdrożenie w życie założeń Programu, należy wskazać, iż uchwała w sprawie przyjęcia Programu, za podstawę prawną wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem „do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności”. Rada Miasta skorzystała zatem z przysługującego jej uprawnienia do stanowienia o kierunkach działania jej organu wykonawczego, czyli Prezydenta Miasta Bydgoszczy, poprzez tzw. uchwałę kierunkową.

Trzeba jednak zauważyć, że rada miejska (rada gminy) poprzez uchwałę kierunkową posiada kompetencje do wskazania kierunków działania, tj. celów, jakie powinien osiągnąć prezydent miasta. Nie ma natomiast kompetencji do wskazania form działania, konkretnych rozwiązań, jakimi organ wykonawczy miałby osiągnąć dane cele. Tym samym uchwały podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. mają wyłącznie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne dla organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe mogą określać ogólnie strategię działania dla prezydenta miasta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych prezydentowi miasta z mocy ustawy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia ustawowego podziału kompetencji pomiędzy organami gminy[42].

Powyższe znajduje swoje potwierdzanie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2022 r.[43], w którym NSA stwierdził: „podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU tzw. uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nieprzesądzających, w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy".

W innym orzeczeniu NSA czytamy, iż rada gminy (rada miejska) nie może „nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań”[44].

Również w piśmiennictwie podkreśla się, iż „w zakresie przyznanych radzie kompetencji na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU nie mieści się prawo do kreowania uchwał, w oparciu o które zleca się do wykonania wójtowi rozstrzyganie konkretnie zindywidualizowanych poleceń. Uchwały kierunkowe nie powinny zatem stanowić o rozstrzygnięciu każdego dostrzeżonego przez radnych problemu, bowiem nie taki jest ich cel"[45].

Tymczasem jak wskazano w uzasadnieniu do Uchwały - Program określa nie tylko cele, ale zawiera także skonkretyzowane 32 działania, jakie zostały „zarekomendowane” do podjęcia dla Prezydenta Miasta. Tak też na mocy przedmiotowego Programu Prezydent Miasta zostaje zobowiązany do powołania nowych, wyszczególnionych struktur w Urzędzie Miasta, powołania „pełnomocnika/pełnomocniczki Prezydenta ds. praw człowieka/równego traktowania (zgodnie ze standardami FRA)”[46], czy też określenia, w drodze zarządzenia, operatora Programu[47]. Ponadto na stronach 49-54 wskazano szereg szczegółowych sposób realizacji postanowień programu.

Powyższe jednoznacznie wskazuje na przekroczenie kompetencji przez Radę Miasta.

Wskazać warto w tym miejscu na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2018 roku[48], który odnosił się do analogicznej sytuacji przyjęcia przez radę miejską uchwały wraz z dokumentem stanowiącym załącznik do uchwały – Modelu na rzecz Równego Traktowania. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku – zawarcie w treści załączonego do uchwały dokumentu punktów określających formę i sposób wykonania uchwały przez Prezydenta Miasta, o znacznym poziomie szczegółowości, ze wskazaniem konkretnych jednostek organizacyjnych mających koordynować i realizować wdrażanie uchwały, w tym powołania określonego Zespołu ds. wdrażania "Modelu", zaklasyfikować należy jako istotne naruszenie prawa.

Niezależnie jednak od tej części programu, w której wskazano na skonkretyzowane działania do podjęcia przez prezydenta miasta, również pozostała jego, część, w tym w szczególności część V.I., wymieniająca „Obszary naruszeń zasady równego traktowania lub obszary, gdzie występują największe wyzwania powodujące wykluczenie danej grupy społecznej wśród osób mieszkających w Bydgoszczy”, stanowi swego rodzaju wytyczne stosowania prawa i rekomendacje, m.in. dla jednostek organizacyjnych gminy, przyjmując tym samym charakter władczy[49]. Co prawda autorzy Programu nieco asekuracyjnie, na stronie 19, podkreślają, iż nie wszystkie zdiagnozowane w badaniu obszary mogą podlegać interwencji Miasta, niemniej nie wskazują, które konkretnie spośród wymienionych zagadnień nie podlegają takiej interwencji. Niezależne od tego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zatem uchwała rady gminy (rady miejskiej) nie powinna poruszać kwestii wykraczających poza jej kompetencje. Tym bardziej kiedy następuje to w sposób budzący wątpliwości interpretacyjne co do tego, które z objętych uchwałą obszarów podlegają interwencji ze strony miasta, a które nie. Podobnie organ stanowiący gminy nie ma umocowania do wyrażania poglądów i stanowisk w sprawach światopoglądowych[50] (vide: krytyka „tradycyjnych przekonań dot. płci”, promowanie nowomowy i narzucanie „inkluzywnego” języka, wzmianki o rzekomym braku faktycznego rozdziału Kościoła i religii od państwa) które również znalazły się w Programie, co stanowi naruszenie także art. 25 ust. 2 Konstytucji RP.

Powyższe prowadzi do konkluzji, iż podjęta przez Radę Miasta Bydgoszczy Uchwała w sposób istotny narusza prawo (akt jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją oraz z ustawami[51]). Mając zatem na uwadze treść art. 91 ust. 1 u.s.g., winno nastąpić stwierdzenie jej nieważności przez wojewodę, co doprowadzi do uznania Uchwały za niebyłą od chwili jej wydania (ex tunc).

 

 

R.pr. Marek Puzio – Starszy Analityk Centrum Badań i Analiz

Apl. radc. Kamila Zduńczyk - Analityk Centrum Badań i Analiz