Analiza rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie roli niemieckiego Urzędu ds. Dzieci i Młodzieży (Jugendamt) w transgranicznych sporach rodzinnych

29 listopada 2018 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie roli niemieckiego Urzędu ds. Dzieci i Młodzieży (Jugendamt) w transgranicznych sporach rodzinnych[1]. Rezolucja ta jest odpowiedzią na otrzymywane przez Komisję Petycji PE od ponad 10 lat petycje przedkładane przez rodziców niebędących Niemcami, którzy skarżą się na systematyczną dyskryminację oraz arbitralne środki podejmowane przeciwko nim przez niemiecki Jugendamt w sporach rodzinnych o skutkach transgranicznych z udziałem dzieci, dotyczących m.in. odpowiedzialności rodzicielskiej i pieczy nad dzieckiem[2].

W rezolucji Parlament Europejski zwrócił uwagę na ogromną rolę, jaką odgrywa Jugendamt w systemie niemieckiego prawa rodzinnego. Urząd ten jest stroną w każdym sporze rodzinnym z udziałem dzieci. Pełni przy tym funkcję nie tylko reprezentanta interesu dziecka, lecz posiada również istotną władzę dyskrecjonalną - wydaje wiążące sędziów rekomendacje, może przyjąć środki tymczasowe, względem których prawo nie przewiduje możliwości odwołania oraz jest odpowiedzialny za wykonywanie orzeczeń sądów niemieckich[3].

W dokumencie przywołano szereg zarzutów, jakie wskazane zostały przez osoby składające petycje przeciwko Jugendamtowi, stosującemu dyskryminacyjne praktyki. W zarzutach tych wskazano m.in., że

• szeroka interpretacja orzeczeń sądowych przez Jugendamt często szkodzi skutecznej ochronie prawnej rodziców niebędących Niemcami[4];
• właściwe organy niemieckie systematycznie przyjmowały interpretację pojecia „dobra dziecka” w sposób wskazujący, że będzie ono zachowane jedynie wówczas, gdy dzieci pozostaną na terytorium Niemiec, nawet w przypadkach, gdy zgłoszono nadużycia i przemoc w rodzinie wobec rodzica niebędącego Niemcem[5];
• właściwe organy niemieckie nie uznają i nie wykonują orzeczeń i innych rozstrzygnięć wydanych przez organy sądowe innych państw członkowskich UE w sporach rodzinnych o skutkach transgranicznych[6].

Parlament zwrócił przy tym uwagę na niewystarczającą pomoc i doradztwo prawne oferowane rodzicom niebędącym Niemcami przez ich rodzime kraje[7].

W rezolucji podkreślono konieczność zapewnienia ochrony praw dziecka, gwarantowanych w umowach międzynarodowych, zarówno przez instytucje unijne, jak i państwa członkowskie UE, w szczególności w sytuacji zwiększonej liczby sporów transgranicznych, będących wynikiem zwiększonej mobilności w Europie[8]. Przypomniano, że „zgodnie z art. 24 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej każde dziecko ma prawo do utrzymywania stałego, osobistego związku i bezpośredniego kontaktu z obojgiem rodziców, jeżeli jego rodzice korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się, o ile kontakt ten nie jest sprzeczny z dobrem dziecka”[9]. Z drugiej jednak strony, należy pamiętać, że materialne prawo rodzinne pozostaje w wyłącznej gestii państw członkowskich, a Unia Europejska nie posiada ogólnej kompetencji do działania w sprawach w ww. zakresie.

Jednocześnie – w świetle omawianej Rezolucji - wszystkim decyzjom o opiece nad dziećmi powinna przyświecać naczelna zasada, zgodnie z którą pierwszorzędnym i optymalnym środowiskiem zapewniającym dobro dziecka jest jego rodzina[10]. Przypomniano przy tym o zasadzie niedyskryminacji ze względu na narodowość oraz zasadę wzajemnego zaufania między systemami prawnymi państw członkowskich UE[11].

Mając na uwadze powyższe, Parlament Europejski wyraził zaniepokojenie brakiem rozwiązania problemów dotyczących niemieckiego systemu prawa rodzinnego, o czym świadczą stale napływające do Komisji Petycji PE petycje obywateli UE, informujące o dyskryminacji rodziców niebędących Niemcami w transgranicznych sporach rodzinnych. Parlament Europejski skrytykował przy tym bierność Komisji Europejskiej, która od lat „nie wdrożyła dokładnych kontroli procedur i praktyk stosowanych w niemieckim systemie prawa rodzinnego, w tym przez Jugendamt, w odniesieniu do sporów rodzinnych o skutkach transgranicznych, a tym samym nie zapewniła skutecznej ochrony dobra dziecka i innych powiązanych praw”[12].

W ocenie Parlamentu Europejskiego niepokojące jest zjawisko powtarzających się w sposób systematyczny  sytuacji, w których niemieckie organy odmawiają uznawania orzeczeń wydanych przez sądy innych państw członkowskich, jeżeli dziecko, które nie ukończyło trzech lat, nie zostało wysłuchane[13]. Mimo iż „niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny orzekł, że sąd może nakazać wysłuchanie dziecka, które nie ma skończonych trzech lat w chwili wydawania rozstrzygnięcia”[14], to praktyka Jugendamtu odnośnie do nieuznawania orzeczeń sądów innych krajów narusza zasadę wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi w sytuacji, gdy państwa te wprowadziły odmienne dolne granice wieku dziecka wymaganego do jego wysłuchania – co jest w pełni dopuszczalne i nie narusza żadnych standardów przewidzianych przez prawo międzynarodowe.

Ponadto, Parlament Europejski uznał za wyraźną dyskryminację ze względu na pochodzenie i język ustanowiony przez Jugendamt wymóg prowadzenia rozmowy z dzieckiem w języku niemieckim w przypadku nadzorowanych kontaktów rodzica z dziećmi. Naruszenie tego wymogu skutkować może przerwaniem rozmowy i zakazem kontaktów rodzica z jego dziećmi[15]. Parlament podkreślił, że używanie wspólnego języka „odgrywa kluczową rolę w utrzymywaniu silnych więzi emocjonalnych między rodzicami i dziećmi oraz zapewnia skuteczną ochronę dziedzictwa kulturowego i dobra dzieci”[16]. Zakaz rozmowy w języku innym niż język niemiecki jest także sprzeczny z jednym z celów Unii Europejskiej, jakim jest wspieranie wielojęzyczności i różnorodności środowisk kulturowych w Unii, jak również stanowi naruszenie praw podstawowych w zakresie wolności myśli, sumienia i religii[17].

Krytyce poddany został również sposób ustalania „miejsca zwykłego pobytu”[18] dziecka przez niemieckie organy. Zwrócono uwagę, iż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej określił kryteria, które powinny być stosowane do ustalania przez krajowe organy sądowe miejsca stałego pobytu[19].

Następnie, Parlament Europejski skrytykował „brak danych statystycznych dotyczących liczby spraw w Niemczech, w których orzeczenia sądowe nie były zgodne z zaleceniami Jugendamtu, i wyników sporów rodzinnych z udziałem dzieci par dwunarodowych, pomimo ponawianych od lat próśb o gromadzenie i publiczne udostępnianie tych danych”[20].

W rezolucji wyrażono także zaniepokojenie opisywanym przez  składających petycje zjawiskiem wyznaczania przez właściwe niemieckie organy zbyt krótkich terminów oraz otrzymywania od nich dokumentów w językach, których składający petycje niebędący Niemcami nie rozumieją[21].

W związku z powyższymi zarzutami, w przedmiotowej rezolucji Parlament Europejski wezwał Komisję Europejską do podjęcia szeregu aktywnych działań, mających na celu zapewnienie w całej Unii uczciwych i spójnych oraz niedyskryminujących praktyk, które stosowane będą wobec rodziców w sprawach transgranicznych dotyczących pieczy nad dzieckiem[22]. Parlament wezwał Komisję:

• do zagwarantowania, aby miejsce zwykłego pobytu dziecka zostało odpowiednio ustalone przez niemieckie organy sądowe w przypadkach, o których mowa w petycjach otrzymanych przez Komisję Petycji[23];
• aby w odniesieniu do przedmiotowych petycji dokonała oceny kwestii, czy przy ustalaniu swojej właściwości niemieckie organy sądowe respektowały przepisy rozporządzenia Bruksela IIa oraz czy uwzględniały orzeczenia wydane przez organy sądowe innych państw członkowskich[24];
• by zapewniła przeprowadzanie dokładnych kontroli, służących wykrywaniu dyskryminacyjnych procedur i praktyk stosowanych w niemieckim systemie prawa rodzinnego, w tym przez Jugendamt, w ramach transgranicznych sporów rodzinnych[25];
• do sprawdzenia, czy w przypadkach opisanych w petycjach wniesionych do Parlamentu Europejskiego sporów transgranicznych w sprawach rodzinnych rozpoznawanych przez niemieckie organy sądowe przestrzegane były stosowne wymogi językowe[26];
• by oferowała urzędnikom służb socjalnych większą liczbę szkoleń i możliwości wymiany międzynarodowej, w celu zwiększenia ich wiedzy na temat funkcjonowania ich odpowiedników w innych państwach członkowskich oraz wymiany dobrych praktyk[27];
• do dokonania dokładnej oceny wykonywania w Niemczech przepisów  rozporządzenia (WE) nr 1393/2007 dotyczącego doręczania dokumentów  w językach, których rodzice niebędący Niemcami nie rozumieją, w celu zaradzenia w odpowiedni sposób wszystkim możliwym naruszeniom[28].

Ponadto, Parlament Europejski wezwał państwa członkowskie do wdrożenia ukierunkowanych środków mających na celu poprawę wsparcia prawnego, pomocy, doradztwa i informacji dla swoich obywateli w transgranicznych sporach rodzinnych z udziałem dzieci[29], jak również informujących o dyskryminacyjnych lub niekorzystnych procedurach sądowych i administracyjnych wszczętych przeciwko nim przez niemieckie organy w transgranicznych sporach rodzinnych z udziałem dzieci[30].

Szczególną uwagę Parlament Europejski poświecił praktyce utrudniania rodzicom komunikowania się z dziećmi w języku ojczystym. W rezolucji nie tylko poświęcono znaczną ilość miejsca na omówienie tego zagadnienia, lecz bezpośrednio wezwano Niemcy „do dołożenia większych starań w celu zapewnienia rodzicom możliwości używania wspólnego języka ojczystego z dziećmi podczas nadzorowanych wizyt”[31].

W końcowej części dokumentu Parlament Europejski przypomniał wszystkim państwom członkowskim o ich obowiązkach wynikających z traktatów międzynarodowych, a w szczególności Konwencji o prawach dziecka, w zakresie potrzeby zapewnienia dziecku wszelkiej niezbędnej i uzasadnionej pieczy zastępczej, w tym o potrzebie umożliwienia stałej pieczy nad dzieckiem uwzględniającej jego tożsamość etniczną, religijną, językową i kulturową[32].

Rezolucja Parlamentu Europejskiego ws. Jugendamtu jest pierwszym tak zdecydowanym aktem instytucji unijnych, piętnującym systemową dyskryminację rodziców niebędących Niemcami w sporach o opiekę nad dziećmi w Republice Federalnej Niemiec. Jak przyznała Komisja Petycji, do tej pory - mimo napływających od ponad 10 lat petycji zawierających opisy naruszeń - nie zostały podjęte żadne skuteczne środki mające na celu zapobiegnięcie bezpodstawnego separowania rodziców nie-Niemców od dzieci oraz bezprawnego uniemożliwiania dzieciom zachowania ich tożsamości językowej, kulturowej i narodowej. Należy jednak wspomnieć, że uchwalona przez Parlament Europejski rezolucja należy do tzw. unijnego prawa miękkiego (ang. soft law) i nie tworzy norm prawnie wiążących. Kluczowe w tej sytuacji jest zatem podjęcie dalszych zdecydowanych kroków przez Komisję Europejską, która - współpracując z rządem Republiki Federalnej Niemiec - ma możliwość wypracować odpowiednie i wiążące rozwiązania. Do tej pory Komisja Europejska stała jednak na stanowisku, iż nie dysponuje żadnymi uprawnieniami „do interweniowania w poszczególnych przypadkach ewentualnego naruszania praw, które podlegają wyłącznie uregulowaniom krajowym i nie mają związku z prawem UE”[33], a jej zalecenia ograniczały się do korzystania przez obywateli UE ze skarg i procedur odwoławczych w Niemczech oraz ewentualnego przedłożenia sprawy Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka.

Warto przypomnieć, że 28 czerwca 2018 r. inna organizacja międzynarodowa zabrała głos w kwestii bezpodstawnego separowania dzieci od rodziców. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy przyjęło rezolucję nr 2232 (2018) w sprawie zapewnienia równowagi między ochroną dobra dziecka a potrzebą utrzymania jedności rodziny. W dokumencie tym podkreślono, iż dzieci mają prawo zarówno do ochrony przed wszelką formą przemocy, nadużyciami i zaniedbaniem, jak i do bycia nierozdzielanym od rodziców wbrew swojej woli. Mimo istnienia jasnych międzynarodowych standardów w zakresie praw dziecka, w trakcie postępowań z zakresu prawa rodzinnego wciąż dochodzi do bezpodstawnego, niepotrzebnego zerwania więzi dziecka z rodzicami. Dlatego Zgromadzenie Parlamentarne wezwało państwa członkowskie Rady Europy do wdrożenia jednolitej praktyki rozstrzygania spraw rodzinnych, zwłaszcza w zakresie odebrania dziecka, adopcji, przekazywania do rodziny zastępczej oraz przywrócenia praw rodzicielskich.

Wskazana Rezolucja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy była przedmiotem informacji prasowej[34] oraz analizy ekspertów Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris[35].

                Przyjęcie w 2018 r. przez Radę Europy oraz Parlament Europejski dwóch dokumentów krytykujących bezpodstawne pozbawianie rodziców pieczy nad dziećmi w krajach europejskich świadczy o dostrzeżeniu przez istotne gremia międzynarodowe problemu, z jakim od lat mierzą się europejskie rodziny oraz związanych z nim poważnych naruszeń praw dziecka. Otwarta pozostaje jednak odpowiedź na pytanie, czy za deklaracjami pójdą konkretne działania, które zapobiegną kolejnym dramatom rodzinnym.

Autor: Magdalena Olek