Główne tezy opinii:

 

1. Niewątpliwym jest, iż szereg jednostek samorządu terytorialnego wykraczało poza swoje kompetencje w obszarze edukacji i podejmowało działania które zasadnie można oceniać jako sprzeczne z przepisami prawa, co wymagało reakcji ze strony ustawodawcy;
2. Rodzice, będący osobami najbardziej zainteresowanymi funkcjonowaniem szkoły, pomimo formalnego uznania ich głosu (rady rodziców) byli w praktyce często pomijani, szczególnie przy decyzjach dotyczących kluczowych, wychowawczych aspektów funkcjonowania szkoły, w tym dotyczących działalności stowarzyszeń i innych organizacji na terenie szkoły.
3. Projekt, stanowiąc próbę odpowiedzi na powyższe oraz inne zdiagnozowane bolączki polskiego systemu edukacji, wydaje się jednak prowadzić do nadmiernie scentralizowanego modelu zarządzania oświatą.
4. Projekt, rozszerzając uprawnienia kuratora oświaty z zakresu powoływania i odwoływania dyrektora szkoły lub placówki, wykracza poza konstrukcję kompetencyjną określoną w Prawie oświatowym wyraźnie oddzielającą kompetencje organizacyjne przypisane organom prowadzącym od kompetencji dot. treści programowych i działalności dydaktycznej przypisanych organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny.
5. Za wątpliwy (ze względu na możliwą daleko posuniętą uznaniowość) należy uznać wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zgodności z przepisami prawa programu zajęć jako niezbędny warunek ich prowadzenia przez stowarzyszenie lub inną organizację.
6. Projekt, obok wątpliwych rozwiązań, zawiera także szereg organizacyjnych usprawnień, które zasługują na pozytywną ocenę.

 

1. Przedmiot analizy.

 

Przedmiotem niniejszej analizy jest projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw datowany na dzień 20 lipca 2021 r.[1], przedstawiony przez Ministra Edukacji i Nauki.

Projekt nowelizuje:

• ustawę z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela,
• ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,
• ustawę z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej,
• ustawę z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe ustawę z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.

 

2. Cel opiniowanego projektu.

 

Projekt ma na celu „wzmocnienie roli organu nadzoru pedagogicznego, w tym w szczególności kuratora oświaty, tak aby jak najpełniej mógł on wykonywać powierzone mu ustawowo zadania.” Do najważniejszych zmian przewidywanych w projekcie należą:

1. wprowadzenie wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku m.in.:

• powierzenia funkcji dyrektora na okres krótszy niż 5 lat szkolnych (brak takiej opinii będzie umożliwiał powierzenie na okres 5-letni),
• powierzenia funkcji dyrektora bez konkursu,
• powierzenia funkcji dyrektora osobie niebędącej nauczycielem (tzw. menedżerowi),
• odwołania z funkcji dyrektora z powołaniem się na szczególnie uzasadniony przypadek (art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego),

2. zmiany w składzie komisji konkursowej polegające na zwiększeniu liczby przedstawicieli kuratora oświaty w składzie komisji konkursowej (z 3 do maksymalnie 5) dysponującymi zawsze pięcioma głosami, niezależnie od liczby przedstawicieli w komisji;
3. wprowadzenie możliwości wiążącego wnioskowania przez kuratora oświaty do organu prowadzącego o natychmiastowe odwołanie dyrektora z funkcji kierowniczej, jeżeli ten będzie uchylał się od realizacji zaleceń wydanych w wyniku czynności nadzoru pedagogicznego. Organ prowadzący będzie zobligowany do odwołania dyrektora w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku i do poinformowania o tym kuratora oświaty. W braku odwołania powierzenie funkcji dyrektora ma wygasnąć po upływie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o odwołanie. Wygaśnięcie stwierdzi wówczas kurator oświaty;
4. umożliwienie – w przypadku rezygnacji z funkcji kierowniczej – uzgodnienia przez nauczyciela składającego rezygnację i organ właściwy do odwołania nauczyciela, terminu tego odwołania;
5. zmiany w zakresie działalności stowarzyszeń lub innych organizacji na terenie szkoły poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zgodności z przepisami prawa programu zajęć realizowanych przez te organizacje.

 

3. Uwagi ogólne.

 

3.1. Model podziału kompetencji między organy prowadzące i sprawujące nadzór pedagogiczny.

 

3.1.1. Granica kompetencji j.s.t. w obszarze edukacji.

 

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) zadania własne gminny obejmują: edukację publiczną. Ta ogólna norma kompetencyjna nie ustanawia jednak uprawnienia do samodzielnego i dowolnego definiowania przez organy gminy zakresu spraw związanych z edukacją, znajdującego się w zakresie ich kompetencji. Zakres ten określany jest w przepisach prawa materialnego, przede wszystkim w Prawie oświatowym. Przepisy Prawa oświatowego przyznają jednostkom samorządu terytorialnego (organom prowadzącym szkołę) kompetencje do sprawowania nadzoru nad szkołą jedynie w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, o czym wprost stanowi art. 57 ust. 1 Prawa oświatowego i co znajduje potwierdzenie w art. 10 ust. 1 tejże ustawy wymieniającym zadania organu prowadzącego wśród których żadne nie dotyczy zagadnień programowych. Z siedmiu zaś wymienionych w tym przepisie obszarów wszystkie mają charakter ekonomiczno-administracyjny, czego niejako potwierdzeniem jest art. 10 w ust. 2, stanowiący, że w celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 1 organy prowadzące szkoły mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół. Na marginesie warto zauważyć, że kompetencje o podobnym charakterze przewiduje także ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela.

 

Z kolei czynności konstytuujące nadzór pedagogiczny zostały określone w art. 55 ust. 1 Pr. Ośw. zgodnie z którym nadzór ten polega m.in. na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Same zaś zadania kuratora oświaty zostały skatalogowane w art. 51 ust. 1 Pr. Ośw. i obejmują, obok sprawowania nadzoru pedagogicznego, m.in. realizację polityki oświatowej państwa czy organizację olimpiad, konkursów, turniejów.

 

Z powyższego wynika dość czytelny podziała kompetencji między organy prowadzące a sprawujące nadzór pedagogiczny. W konsekwencji organ prowadzący szkołę nie może wkraczać w sferę kształtowania treści programowych i działalność dydaktyczną szkoły. Zapewnia jedynie jej ekonomiczno-administracyjne warunki, chyba, że co innego wynikałoby z przepisów szczegółowych. Dotyczy to wszystkich form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły, w tym dodatkowych zajęć edukacyjnych.

 

Jednostki samorządu terytorialnego nie posiadają zatem kompetencji do działania w zakresie materii objętej podstawą programową. Ta ostatnia jest określana, na podstawie art. 47 ust. 1 PrOśw, przez Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W szczególności j.s.t. nie posiadają kompetencji do podejmowania działań (uchwał) skutkujących wprowadzeniem do nauczania szkolnego treści dotyczących płciowości i seksualności człowieka, rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży oraz  małżeństwa, rodziny i rodzicielstwa. Istnieją bowiem regulacja szczegółowa, która przyznaje kompetencje w tym zakresie Ministrowi Edukacji Narodowej[2].

 

W konsekwencji podejmowane przez organ jednostki samorządu terytorialnego działań, których faktyczną konsekwencją jest wprowadzenie do szkół treści objętych zakresem stosownego rozporządzenia (bez względu na ich ocenę jako sprzecznych bądź uzupełniających względem tegoż rozporządzenia) może stanowić naruszenie prawa. Tym bardziej, że zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, „organ wskazany w upoważnieniu powinien zrealizować nałożony na niego obowiązek wydania aktu wykonawczego w sposób wyczerpujący.”[3] A jeśli tak, to uregulowanie wspomnianej materii przez Ministra jest kompletne tj. niewymagające osobnych aktów prawnych dotyczących tego samego przedmiotu. Zasada ta „ma charakter bezwarunkowy (w stosunku do rozporządzeń, których wydanie jest obligatoryjne)”[4].

 

3.1.2.  Naruszanie przez j.s.t. przepisów Prawa oświatowego i rozporządzeń wydanych na jego podstawie.

 

W świetle powyższego, j.s.t. nie mają kompetencji do ingerowania w programowy wymiar działalności szkół. Pomimo tego, zachowując jedynie fasadę legalizmu, niektóre j.s.t. (w tym Warszawa[5], Poznań[6], Gdańsk[7]) wykazywały w powyższym obszarze dużą aktywność, podając jako podstawę swojego działania przepisy, które za takową w żadnym wypadku nie mogą być uznane (wymienione przez sporządzającego opinię w osobnej analizie[8]).

Praktyki te budziły poważne wątpliwości co do ich zgodności z (podkr. RD):

• zasadami praworządności i legalności wynikającymi z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, wedle których „organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje;
• art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są wydawane „na podstawie i w granicach upoważnień́ zawartych w ustawie” co oznacza, że „nie mają one samoistnego statusu – są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy” oraz, iż Konstytucja przesądza, że upoważnienie do ich wydania „nie może być wywodzone tylko z generalnej kompetencji, zakresu działania bądź zadań organu”[9].
• oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. w myśl którego gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego „na podstawie upoważnień ustawowych”.
• art. 58 Prawa oświatowego stanowiącego iż organ prowadzący szkołę lub placówkę może „ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.” Organ prowadzący ma zatem „obowiązek ograniczyć ingerencję w funkcjonowanie szkoły lub placówki do przypadków uregulowanych ściśle w przepisach o nadzorze. Kompetencje organów nadzoru (pedagogicznego, finansowo-administracyjnego) nie podlegają wykładni rozszerzającej.”[10]

 

Powyższe może wskazywać na istnienie praktyki wykraczania poza ustawowe kompetencje przez niektóre j.st., co może wymagać odpowiedzi ustawodawcy. Komentowany projekt wydaje się próbą udzielenia takiej odpowiedzi. Próbą, jak się wydaje, nie do końca udaną.

 

3.2. Działalność stowarzyszeń i innych organizacji w świetle prawo rodziców do wychowania dziecka zgonie z ich przekonaniami – stan prawny i faktyczny.

 

Prawo do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami oraz do zapewnienia im takiego wychowania potwierdzone jest w art. 48 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 Konstytucji RP jako prawo osobiste rodziców. Jego fundamentalne znaczenie wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny[11]. W doktrynie zauważa się, że „prawo do wychowania dziecka zgodnie z własnymi przekonaniami jest w praktyce najważniejszym prawem rodzicielskim.”[12] W konsekwencji Prawo oświatowe uznaje, iż w zakresie wychowania rolą szkoły jest jedynie „wspomaganie wychowawczej roli rodziny”[13]. Rodzice realizują swoje prawa zarówno indywidualnie, jak i poprzez reprezentację, którą stanowi rada rodziców. Zgodnie z obowiązującymi przepisami rada rodziców powinna działać – z nielicznymi wyjątkami – w każdej szkole[14].

 

Nie ulega wątpliwości, że ochrona pierwszeństwa wychowawczego zmierzać powinna
przede wszystkim do stworzenia optymalnych warunków podjęcia przez rodziców
świadomej decyzji wychowawczej, odnośnie do udziału ich dzieci w zajęciach prowadzonych przez stowarzyszenia lub inne organizacje. Poziom ochrony prawa rodziców do współdecydowania o programie zajęć prowadzonych przez organizacje pozarządowe był przedmiotem zainteresowania kampanii społecznej „Chrońmy dzieci”[15]. Badania przeprowadzone były na podstawie zgłoszeń rodziców, zaniepokojonych sytuacją w szkole. Na ich podstawie organizatorzy akcji składali wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Udzielone przez poszczególnych dyrektorów odpowiedzi pozwalają w sposób miarodajny i obiektywny ustalić stan rzeczywisty w normowanej dziedzinie. Przeprowadzona kampania społeczna pokazała, że ponad połowa zbadanych placówek nie zachowała przewidzianego art. 86 ust. 2 Pr. Ośw. wymogu uzyskania przez dyrektora szkoły pozytywnej opinii rady rodziców przed wyrażeniem zgody na podjęcie w szkole działalności przez stowarzyszenie lub inną organizację pozarządową. W sposób jednoznaczny wskazuje to na nieskuteczność aktualnej regulacji przewidzianej w Pr. Ośw.

 

Komentowany projekt, stanowiąc reakcję na powyższą nieskuteczność, proponuje rozwiązania do których należy podejść z rezerwą.

 

4. Uwagi szczegółowe.

 

4.1. Działalność stowarzyszeń i innych organizacji na terenie szkoły.

 

W aktualny stanie prawnym, zgodnie z art. 86 ust. 2 PrOśw, podjęcie działalności w szkole lub placówce przez stowarzyszenie lub inną organizację wymaga uzyskania zgody dyrektora szkoły lub placówki, wyrażonej po uprzednim uzgodnieniu warunków tej działalności oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii rady szkoły lub placówki i rady rodziców.

 

Projekt rozszerza powyższą regulację o:

• wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zgodności z przepisami prawa programu zajęć jako niezbędny warunek ich prowadzenia przez stowarzyszenie lub inną organizację. Program zajęć oraz materiały wykorzystywane do ich realizacji miałby przekazywać kuratorowi oświaty dyrektor szkoły lub placówki najpóźniej na dwa miesiące przed ich rozpoczęciem.
• obowiązek dyrektora przedstawienia rodzicom niepełnoletniego ucznia lub pełnoletniemu uczniowi pełnej informacji o celach i treściach realizowanego programu zajęć wraz z pozytywnymi opiniami kuratora oświaty oraz rady szkoły lub placówki i rady rodziców.
• obowiązek dyrektora przedstawienia rodzicom niepełnoletniego ucznia lub pełnoletniemu uczniowi, na ich wniosek, materiałów wykorzystywanych do realizacji programu zajęć.

 

Ponadto zgodnie z projektem, udział w zajęciach prowadzonych przez podmiot zewnętrzny wymagałby pisemnej zgody rodziców niepełnoletniego ucznia lub pełnoletniego ucznia.

 

Uzasadniając powyższe propozycje, projektodawca podkreśla, iż „Rodzic powinien mieć prawo do decydowania o udziale dziecka w zajęciach, jak również zasięgnięcia informacji, np. o posiadanym przez osoby prowadzące zajęcia doświadczeniu zawodowym, kompetencjach i umiejętnościach, w zakresie objętym zajęciami.”

 

Zgadzając się z powyższym stanowiskiem, należy zauważyć, że jego urzeczywistnienie nie wymaga w sposób konieczny wyposażania kuratora oświaty w kompetencje do rozstrzygania o dopuszczalności prowadzenia danych zajęć w szkole. Zamiast ustanawiać organ rządowej administracji zespolonej w województwie którym jest kuratora oświaty de facto centralnym ośrodkiem decyzyjnym w zakresie możliwości prowadzenia zajęć w szkole, należałoby takim ośrodkiem uczynić w większym stopniu rodziców.

 

W związku z powyższym należy zauważyć iż:

 

1. projekt nie doprecyzowuje pojęcia „podjęcie działalności” znajdującego się w art. 86 ust. 2 Pr. Ośw.

 

Pojęcie działalności nie jest zdefiniowane ani w ustawie ani w projekcie, więc należ je rozumieć potocznie, a to rozumienie zakłada względną stałość / powtarzalność czynności. Eo ipso nie obejmuje więc zdarzeń (zajęć, imprez) jednorazowych. Tak więc projekt daje możliwość kontroli "działalności", ale nie daje możliwości kontroli przedsięwzięć jednorazowych. Co więcej, ta luka daje możliwość łatwego obejścia ograniczeń ustawowych, ponieważ wystarczy przedstawić cykl wydarzeń - niewątpliwie stanowiący "działalność" - jako oddzielne wydarzenia jednorazowe, aby uniknąć kontroli. Stąd wskazane jest dodanie do art. 86 ust. 2 zdania: „Przez podjęcie działalności rozumie się także organizację zajęć lub wydarzeń o charakterze krótkookresowym lub nawet jednorazowym.”

 

2. projekt nie uzupełnia braku sankcji za naruszenie wymogów określonych w art. 86 Pr. Ośw.

 

Przeprowadzone badanie, dotyczące faktycznego standardu ochrony prawa rodziców do współdecydowania o programie zajęć prowadzonych przez organizacje pozarządowe wykazało – jak już wspomniano – że przeszło połowa placówek nie zachowała przewidzianego art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe (Dz.U. 2018 poz. 996 ze zm.; dalej jako Pr. Ośw.) wymogu uzyskania przez dyrektora szkoły pozytywnej opinii rady rodziców, przed wyrażeniem zgody na podjęcie w szkole działalności przez stowarzyszenie lub inną organizację pozarządową.

 

W sposób jednoznaczny wskazuje to na nieskuteczność aktualnej regulacji przewidzianej w Pr. Ośw., która w istocie stanowi lex imperfectae, ponieważ pozbawiona jest sankcji. W konsekwencji pożądanym byłoby ustanowienie takowej za naruszenie wymogów określonych w art. 86 Pr. Ośw. Jego podstawowym elementem powinien być przepis ustanawiający podstawę do przyznania rodzicom dziecka odpowiedniej sumy tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę solidarnie od organu prowadzącego szkołę lub placówkę i stowarzyszenia lub innej organizacji. W przypadku naruszenia tych wymogów przez szkołę lub placówkę – od organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Sprawa taka miałaby zatem charakter cywilny. Rodzice musieliby wykazać, że doszło do naruszenia ich dóbr osobistych, poprzez pogwałcenie przysługujących im praw podmiotowych.

 

Uzupełnieniem sankcji opartej na zasadach prawa prywatnego mogłaby być administracyjna kara pieniężna nakładana przez kuratora oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego oraz zawiadomienie przez tegoż kuratora oświaty organu sprawującego nadzór nad podmiotem trzecim (w przypadku fundacji - nadzorującego ministra) o naruszeniu obowiązków w art. 86 Pr. Ośw.

 

3. projekt nie precyzuje w oparciu o jakie materiały dyrektor szkoły lub placówki miałby przedstawić rodzicom „pełną informację o celach i treściach realizowanego programu zajęć”.

 

Zgodnie z projektem dyrektor szkoły lub placówki miałby być zobowiązany do przekazania kuratorowi oświaty „program zajęć oraz materiały wykorzystywane do realizacji programu zajęć”. Projekt nie precyzuje jednak w jaki sposób oraz od kogo miałyby te materiały być pozyskane. W następnej kolejności, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, dyrektor, powinien, jak przewiduje projekt, przedstawić rodzicom niepełnoletniego ucznia lub pełnoletniemu uczniowi „pełną informację o celach i treściach realizowanego programu zajęć”. I w tym przypadku projekt nie precyzuje, czy informacja ta miałaby zostać sporządzona przez dyrektora czy może jedynie przez niego przekazana rodzicom, a sporządzona przez stowarzyszenie lub inną organizację.

 

Wydaje się więc, iż właściwszym byłoby stworzenie wymogu sporządzenia przez stowarzyszenie lub inną organizację prospektu informacji wychowawczej, który to prospekt dyrektor zobowiązany byłby przesłać rodzicom na  adres poczty elektronicznej lub w postaci papierowej. Prospekt informacji wychowawczej mógłby obejmować:

• przedstawienie ideału wychowawczego;

• wyczerpującą prezentację programu działalności edukacyjnej i wychowawczej w szkole lub placówce wraz ze wskazaniem jego recenzentów naukowych i rekomendacji udzielonych programowi przez inne podmioty;
• wskazanie literatury przedmiotu, na której oparty jest program tej działalności;
• wskazanie osób prowadzących działalność w szkole lub placówce wraz z prezentacją ich zawodowych biogramów oraz doświadczenia;
• prezentację materiałów graficznych oraz pomocy dydaktycznych wykorzystywanych podczas działalności edukacyjnej i wychowawczej w szkole lub placówce.

 

Regulację dot. prospektu informacji wychowawczej powinien uzupełniać przepisy wskazujące, po pierwsze, iż działalność podjęta na podstawie zgody dyrektora szkoły lub placówki nie może wykraczać poza zakres określony w prospekcie informacji wychowawczej.

 

Po drugie, pożądane jest dodanie przepisu wskazującego, iż

• wymogi z art. 86 Pr. Ośw. oraz
• regulacja zakazująca wykraczania poza zakres określony w prospekcie informacji wychowawczej

stosuje się odpowiednio do form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły w zakresie w jakim wykraczają poza ustaloną podstawę programową. Wówczas obowiązek sporządzenia prospektu informacji wychowawczej spoczywałby na wyznaczonych przez dyrektora pracownikach szkoły. W braku tego przepisu działalność taka nie podlegałaby żadnej kontroli ani ograniczeniom.

 

4. projekt zakłada objęcie nowymi wymogami wszystkich zajęć bez względu na ich materię.

 

Objęcie m.in. wymogiem uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty wszystkich zajęć prowadzonych przez stowarzyszenia lub inne organizacje wydaje się rozwiązaniem nadmiernie restrykcyjnym i generującym nowe obciążenia bez wyraźnej potrzeby. Organizacja nauki gry w szachy, tańca czy innych zajęć niebudzących żadnych kontrowersji nie powinna wymagać opinii kuratora oświaty.

 

Zakładając pozostanie przy projektowanym wymogu uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty jako warunku prowadzenia zajęć w szkole lub placówce przez podmiot zewnętrzny, należałoby oczekiwać jego „zawężenia” poprzez wprowadzenie kryterium merytorycznego (przedmiot prowadzonych zajęć, warsztatów itd.). W konsekwencji pozytywna opinia kuratora oświaty byłaby niezbędna jedynie w przypadku działalności obejmującej treści dotyczące określonej materii, w szczególności seksualności człowieka lub rozwoju psychoseksualnego dzieci i młodzieży, a także szerzej, rodziny, praw człowieka czy tzw. edukacji antydyskryminacyjnej. Innymi słowy, materii stricte wychowawczej, znajdującej się w centrum konstytucyjnego prawa rodziców do wychowania dziecka zgodnie z ich przekonaniami, chronionego przez art. 48 ust. 1 Konstytucji[16] i będącego „w praktyce najważniejszym prawem rodzicielskim.”[17]

 

5. projekt wprowadza wymóg pisemnej zgody na uczestnictwo dziecka w zajęciach.

 

Projekt zasługuje na aprobatę w zakresie w jakim uzależnia udział w zajęciach prowadzonych przez podmiot zewnętrzny od pisemnej zgody rodziców niepełnoletniego ucznia lub pełnoletniego ucznia. Zgody takiej nie należy w żadnym wypadku domniemywać. Każdy z rodziców powinien móc w dowolnej chwili oraz formie cofnąć wyrażoną wcześniej zgodę. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, w której prowadzone przez organizację pozarządową zajęcia lub inne formy aktywności, które
odbywają się w szkole, mają charakter cykliczny lub obejmują serię spotkań. Nadmienić wypada, że zgodę powinien móc wycofać każdy z rodziców samodzielnie. W braku porozumienia pomiędzy rodzicami przyjąć należy, że zgoda jest wycofana.

 

4.2. Powołanie na stanowisko dyrektora.

 

Projekt przewiduje zwiększenie roli organu sprawującego nadzór pedagogiczny m.in. w:

 

• procedurze powierzania stanowiska dyrektora przez organ prowadzący gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat poprzez konieczność uzyskania przez organ prowadzący pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny;
• pracach komisji konkursowej poprzez zwiększenie (z trzech do pięciu) liczby przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny w tejże komisji, przy czym przedstawicielom organu sprawującego nadzór pedagogiczny przysługuje w głosowaniu łącznie pięć głosów niezależnie od liczby przedstawicieli biorących udział w posiedzeniu komisji;
• przypadku powierzania stanowiska dyrektora na okres krótszy niż 5 lat poprzez konieczność uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty na takie powierzenie;
• procedurze powierzenia funkcji dyrektora osobie niebędącej nauczycielem.

 

Proponowane zmiany prowadzą do przyznania kuratorowi oświaty kompetencji, które nie mają umocowania w katalogu uprawnień znajdującym się w art. 51 ust. 1 Pr. Ośw. i które zaburzają klarowność obecnego podziału kompetencji między organ sprawujący nadzór pedagogiczny i organ prowadzący. Wyrazem takiego podziału jest choćby regulacja art. 10 ust. 1 pkt 6 Pr. Ośw. zgodnie z którą to organ prowadzący, a nie kurator oświaty, wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.

 

Biorąc pod uwagę systemową rolę samorządu terytorialnego w zarządzaniu oświatą i jego odpowiedzialność za jej administracyjno – organizacyjne funkcjonowanie, należałoby, jak się wydaje, poniechać wprowadzania rozwiązań skutkujących wkroczeniem kuratora oświaty w tenże obszar odpowiedzialności j.s.t. przy jednoczesnym stworzeniu mechanizmów uniemożliwiających j.s.t. dokonywanie naruszeń w stronę przeciwną tj. wkraczania w sferę kształtowania treści programowych i działalność dydaktyczną szkoły. Za szczególnie chybiony należy uznać zamiar uniezależnienia liczby głosów przysługujących organowi prowadzącemu i organowi nadzoru pedagogicznemu od liczby ich przedstawicieli w komisji konkursowej faktycznie biorących udział w pracach komisji (i zapoznających się z kandydaturami) oraz głosowaniu. W konsekwencji powyższe zmiany wypada ocenić negatywnie.

 

Na pozytywną ocenę zasługuje z kolei propozycja rozwiązania zgodnie z którym, w skład komisji konkursowych będą powoływani przedstawiciele wyłącznie tych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, wyłonionych spośród członków ich jednostek organizacyjnych albo jednostek organizacyjnych organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, które działają w szkole lub placówce, w której konkurs się odbywa.

 

4.3. Odwoływanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora.

 

Projekt przewiduje wprowadzenie de facto możliwości odwołania dyrektora szkoły przez kuratora oświaty gdy dyrektor ten nie zrealizuje we wskazanym terminie zaleceń wynikających z przeprowadzonych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego. Takie jest bowiem praktyczne znaczenie zmiany zawartej w art. 1 pkt 5 komentowanego projektu.

Należy podkreślić, że już obecnie, co przyznaje projektodawca, przepisy przewidują możliwość wystąpienia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny z wiążącym wnioskiem do organu prowadzącego szkołę lub placówkę o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia:

- gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny w przypadku stwierdzenia, że szkoła lub placówka prowadzi działalność z naruszeniem przepisów - polecił w drodze decyzji usuniecie uchybień i wyznaczył termin, a dyrektor szkoły lub placówki w zakreślonym terminie ich nie usunął oraz

- gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania w szkole lub placówce - polecił dyrektorowi opracowanie programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania, a dyrektor nie opracował lub nie wdrożył w określonym w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględnił w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków.

 

Jednym słowem, w obecnym stanie prawnym warunkiem wystąpienia o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki jest stwierdzenie, że szkoła lub placówka prowadzi działalność z naruszeniem przepisów lub niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania. Projektodawca mógł poprzestać na tych, istniejących już, przesłankach, dodając jedynie sankcję za brak realizacji wydanych w oparciu o nie zaleceń. Takiemu rozwiązaniu trudno byłoby odmówić przynajmniej częściowej zasadności. Jednak faktyczna możliwość odwołania dyrektora na skutek niezrealizowania dowolnego zalecenia przekształca charakter tegoż zalecenia, czyniąc z niego w rzeczywistości wiążące polecenie, które nota bene regulowane jest w art. 56 Pr. Ośw. mającym pozostać bez zmian (komentowany projekt go nie obejmuje). Z powyższych względów projektowaną zmianę należy ocenić negatywnie.

 

Odmiennie, tj. pozytywnie, należy ocenić propozycję wprowadzenia możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w związku ze złożeniem przez niego rezygnacji, w terminie uzgodnionym przez tego nauczyciela i organ właściwy do jego odwołania.

 

4.4. Szkoły niepubliczne.

 

W zakresie nadzoru nad szkołami i placówkami niepublicznymi projekt, w art. 1 pkt 30, przewiduje, po pierwsze, nałożenie na organ sprawujący nadzór pedagogiczny obowiązku (w miejsce fakultatywnego uprawnienia) wydania polecenia usunięcie uchybień wskazanych w art. 180 ust. 2 Pr. Ośw (zasadniczo dot. prowadzenia szkoły lub placówki z naruszeniem przepisów ustawy, rozporządzeń lub statutu). Po drugie, projekt dodaje do art. 180 nowy ust. 3 którym wprowadza możliwość wydania przez kuratora oświaty polecenia osobie prowadzącej niepubliczną szkołę lub placówkę niezwłocznego umożliwienia wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego.

 

O ile powyższe zmiany nie wydają się kontrowersyjne, o tyle za takową uznać należy treść art. 1 pkt 24 i pkt 29 projektu. Dotyczą one odpowiednio art. 169 ust. 1 Pr. Ośw. zawierającego przesłanki wykreślenia szkoły lub placówki niepublicznej z ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz art. 179 ust. 1 zawierającego przesłanki cofnięcia niepublicznej szkoły artystycznej  uprawnień publicznej szkoły artystycznej. Projekt dodaje do istniejących przesłanek nową, polegającą na „niezrealizowaniu przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę polecenia, o którym mowa w art. 180 ust. 3.” W ten sposób prowadzi do ustanowienia surowej sankcji za brak niezwłocznego umożliwienia przez osobę prowadzącą niepubliczną szkołę lub placówkę wykonania czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego. Wypada wyrazić wątpliwość czy sankcja ta nie jest nazbyt daleko idąca. Można by raczej oczekiwać powiązania tego w istocie ostatecznego środka z wcześniejszym wyczerpaniem mniej dolegliwych sankcji.

 

5. Podsumowanie

 

Projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (UD 228) wymaga istotnych korekt, szczególnie we wskazanym w niniejszej opinii zakresie.

 

adw. Rafał Dorosiński - Dyrektor Centrum Analiz Prawnych Ordo Iuris