Komentarze

Na dodatki covidowe wydano 10 mld zł, czyli ponad dwa razy więcej niż na roczne wynagrodzenia całego sektora opieki zdrowotnej. Personelowi medycznemu pracującemu na oddziałach niecovidowych wypłacano nawet ok. 8 tys. zł dodatku covidowego za pół godziny pracy. Wątpliwe prawnie praktyki i bulwersujący mechanizm naliczania dodatków przedstawiony został na podstawie kontroli Najwyższej Izby Kontroli w województwie zachodniopomorskim.

Wątpliwości prawne – czym jest dodatek covidowy?

Podstawę do naliczenia dodatku covidowego, stanowi jedynie polecenie Ministra Zdrowia z dnia 4 września 2020 r., zmienione z dniem 1 listopada 2020 r.). Nie jest to źródło powszechnie obowiązującego prawa, a jego zastosowanie i wykładnia w praktyce budzi szerokie wątpliwości.

Zgodnie z poleceniem, kto wykonuje zawód medyczny, pracuje na pierwszej linii walki z koronawirusem w szpitalach II i III poziomu zabezpieczenia (zob. art. 95j ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. - świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych), kontaktuje się z osobami chorymi lub potencjalnie zakażonymi, miał otrzymać 100 proc. dodatek do pensji, ale nie więcej niż 15 tys. zł. Dyrektorzy szpitali co miesiąc wysyłali oddziałowi NFZ imienne listy pracowników, którym należy się podwójne wynagrodzenie.

Na podstawie polecenia, dodatek przysługuje osobom wykonującym zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej m.in. lekarzom udzielającym świadczeń zdrowotnych w izbach przyjęć. Nie ma znaczenia czy podmiot leczniczy, w skład którego wchodzi izba przyjęć, jest szpitalem III, II lub I poziomu zabezpieczenia covidowego. Sam fakt udzielania świadczeń zdrowotnych w izbie przyjęć jest wystarczający.

Jedyną wskazaną w poleceniu podstawą wyliczenia dodatkowego świadczenia jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia uprawnionego w podmiocie leczniczym. Zmianą polecenia z listopada 2020 r. rozszerzono zakres podmiotów zobowiązanych do realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 oraz zakres osób uprawnionych do otrzymania dodatkowego świadczenia. Podwyższono także wysokość tego świadczenia - do wartości 100 proc. kwoty wynagrodzenia - oraz wypłaty maksymalnej kwoty dodatku - z 10 000 zł do 15 000 zł. Do marca 2022 r. NFZ przekazał już 10 mld zł na dodatki dla pracowników medycznych w związku z pandemią COVID-19. Celem wypłaty dodatku było zmotywowanie personelu służby zdrowia do wytężonej pracy przy chorobie uznawanej za zakaźną, wobec czego przyjęto założenie, że praca w takich warunkach jest bardziej niebezpieczna dla personelu medycznego. Należałoby zwrócić uwagę, że roczne wynagrodzenia sektora opieki zdrowotnej według GUS w przedpandemicznym 2019 r. wynosiły łącznie 4,8 mld zł. Zastrzyk pieniędzy był więc znaczący, tym bardziej że nie dotyczył wszystkich pracowników służby zdrowia, ale tylko wybranych, pracujących na "odcinku" covidowym.

Kontrola NIK

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę w zakresie zasadności, wysokości oraz prawidłowego trybu przyznawania świadczeń covidowych w trzech szpitalach w województwie zachodniopomorskim oraz w zachodniopomorskim wojewódzkim oddziale Narodowego Funduszu Zdrowia w Szczecinie. Z opublikowanych wystąpień pokontrolnych z 5 maja 2022 r. wynika, że, w analizowanych miesiącach, dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr 2 Pomorskiego Uniwersytetu Medycznego w Szczecinie przyznał dodatki covidowe w łącznej kwocie 1 mln 345 tys. 200 zł osobom uczestniczącym w udzielaniu świadczeń zdrowotnych (łącznie 111 osób z 5 oddziałów niecovidowych) w klinikach: patologii noworodka, położniczo-ginekologicznej i chirurgicznej, gdzie nie hospitalizowano pacjentów z potwierdzonym zakażeniem wirusem SARS-CoV-2. W klinice położniczo-ginekologicznej stwierdzono, że na 40 osób, które miały kontakt z pacjentkami podejrzanymi i zakażonymi COVID-19, tylko cztery miały bezpośrednią styczność z osobami z dodatnim wynikiem testu.

W 945 przypadkach (38,5 proc. ogółu) dodatek wypłacono z tytułu udzielania świadczeń w wymiarze mniejszym niż 24 godziny w skali miesiąca (łącznie wypłacono z tego tytułu 8 mln 500 tys. zł), z tego 18 osób udzielało świadczeń w wymiarze 30 minut w skali miesiąca. Tym 18 osobom wypłacono dodatki w łącznej kwocie 140,7 tys. zł, czyli średnio dostawały po 7,8 tys. zł dodatku za 30 minut pracy.

Tak wysokie (w przeliczeniu na poświęcony czas pacjentowi) wypłaty, były możliwe, gdyż w poleceniu Ministerstwa Zdrowia zabrakło jednoznacznego powiązania wysokości dodatku od wymiaru czasu pracy. Innymi słowy, kto kontaktował się z osobą chorą lub zakażoną wirusem Sars-Cov-2 był uprawniony do otrzymania dodatku w wysokości 100% miesięcznego wynagrodzenia.

"Jednemu pacjentowi w trakcie hospitalizacji (trwającej od dwóch do 30 dni) świadczeń zdrowotnych udzielało od ośmiu do 52 osób personelu medycznego" – czytamy w raporcie dotyczącym 109 Szpitala Wojskowego w Szczecinie. Powyższa informacja budzi wątpliwości, czy duża liczba osób została skierowana do zakażonego pacjenta tylko po to, aby zostać objętym dodatkiem covidowym. Gdyby okazało się to prawdą, stosowanie takich praktyk podważałoby sens ustanowienia dodatku covidowego, ponieważ lekarze wcale nie obawiali się pracy przy chorobie zakaźnej, nie potrzebowali, wobec tego, dodatkowej motywacji finansowej, by licznie zajmować się „chorymi podwyższonego ryzyka”. Ponadto, liczba zgłoszonego personelu medycznego ogółem w odniesieniu do posiadanej bazy łóżek covidowych wynosiła aż od 10 do 14 osób na jedno łóżko covidowe.

Stanowisko Zachodniopomorskiego NFZ oraz Najwyższej Izby Kontroli

W poleceniu Ministerstwa Zdrowia określono, że zadaniem Narodowego Funduszu Zdrowia jest przekazanie szpitalom środków finansowych na podstawie umów lub porozumień. Polecenie to nie dawało jednak Funduszowi uprawnienia do weryfikacji zgłoszonych osób ani wysokości przyznanych dodatków covidowych. Za to odpowiadał kierownik podmiotu leczniczego – twierdzi rzecznik prasowa Zachodniopomorskiego NFZ.

Dyrektorzy placówek leczniczych, z kolei nie chcieli narażać się na gniew i potencjalne procesy wytyczane przez pracowników placówek leczniczych uprawnionych do otrzymania dodatku.

Wadliwe przepisy wydane przez Ministerstwo skutkowały  rozmyciem się odpowiedzialności za wypłaty środków, oraz brakiem wyposażenia, zarówno dyrektorów szpitali jak i oddziału NFZ w Szczecinie, w kompetencje pozwalające weryfikować zasadność wypłacenia dodatku covidowego.

Najwyższa Izba Kontroli w następujący sposób skomentowała pierwsze wnioski po kontroli w Zachodniopomorskiem: Brak przejrzystych zasad naliczania „dodatków covidowych” oraz wysokie ryzyko przyznawania ich w sposób nieuprawniony - to wnioski z pierwszych wystąpień pokontrolnych NIK dotyczących finansowania walki z epidemią COVID-19.

Opinia Ordo Iuris

Zgodnie z oceną analityków Instytutu Ordo Iuris, tryb przyznania dodatku covidowego, jego wysokość oraz zakres podmiotów uprawnionych do jego otrzymania budzą wątpliwości pod kątem legalności, zasadności, precyzyjności oraz adekwatności tego świadczenia.

Po pierwsze, nie wydaje się, aby polecenie Ministra Zdrowia było trybem właściwym, dla tak istotnego społecznie świadczenia. Niewątpliwie urąga to standardom zasad poprawnej legislacji i budzi liczne zastrzeżenia natury prawodawczej.

Po drugie, zakres przedmiotowy i podmiotowy świadczenia został określony nieprecyzyjnie. Wątpliwości budzi zarówno doprecyzowanie kto podczas pandemii COVID-19 wykonywał „zawód medyczny”, oraz kto ponosi odpowiedzialność za wypłaty świadczeń, czy jest to dyrektor placówki medycznej, czy właściwy miejscowo oddział NFZ. Brakuje również wyraźnej zależności między czasem poświęconym nad chorym, a wysokością dodatku covidowego.

Po trzecie, celem świadczenia była motywacja lekarzy i pracowników służby zdrowia do pracy w warunkach podwyższonego ryzyka i rekompensata finansowa ponoszonego potencjalnie ryzyka zakażenia się wirusem COVID-19. Niemniej jednak, z przedstawionych danych NIK, wynika, że pracownicy masowo zgłaszali się do opieki nad chorymi na COVID-19 w celu otrzymania dodatku i w rzeczywistości powodowało to sztuczne zawyżanie liczby personelu nad chorymi.

Wadliwe przepisy pozostawały w mocy aż do listopada 2021 r. Więcej szczegółów ujawni pełny raport NIK w tej sprawie, który, zgodnie z zapowiedziami, ukażę się do końca obecnego roku.

Paweł Tempczyk - analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris

 

Źródło:

1. https://businessinsider.com.pl/gospodarka/afera-z-dodatkami-covidowymi-nik-8-tys-zl-za-30-minut-pracy/tp4vxbf;
2. https://www.nik.gov.pl/kontrole/I/21/002/LSZ/;
3. https://twitter.com/NIKgovPL/status/1522214792970203139;
4. https://www.rynekzdrowia.pl/Polityka-zdrowotna/NIK-bada-kolejne-dodatki-covidowe-Tym-razem-w-szpitalach-tymczasowych,232799,14.html;
5. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r - świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych (Dz.U.2021.1285).
6. Ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 295).

Jutro ulicami Warszawy przejdzie "Parada Równości” – coroczna manifestacja ruchów LGBT, w ramach której propagatorzy radykalnej ideologii będą wzywać do realizacji sprzecznych z polską konstytucją postulatów politycznych. W tym roku organizatorzy chcą zamknąć usta krytykom, współorganizując wulgarne wydarzenie jako „Kijowską Paradę Równości w Warszawie”.

Postulaty parady prezentowane są już bez skrępowania. Organizatorzy żądają nadania parom jednopłciowym przywilejów małżeńskich z prawem do adopcji dzieci włącznie, wprowadzenia do szkół i przedszkoli wulgarnej edukacji seksualnej, bezpłatnej antykoncepcji, aborcji na życzenie do 12. tygodnia ciąży czy likwidacji tzw. klauzuli sumienia. Głównym celem parad jest, jak zwykle, stopniowe przyzwyczajanie Polaków do wulgarności i obsceniczności w przestrzeni publicznej.

Sześciobarwne manifestacje z roku na rok mają coraz bardziej wulgarny i agresywny charakter. Jeszcze w 2015 roku organizatorzy usunęli z parady warszawską aktywistkę LGBT Martę K. za obnażenie się podczas manifestacji. W 2021 roku nikomu nie przeszkadzało już sadomasochistyczne uwiązanie na smyczy matki na oczach dziecka.

W Polsce stałym elementem parad aktywistów LGBT są też prymitywne ataki na katolików i bluźniercze profanacje najświętszych symboli chrześcijaństwa. Do dziś walczymy o ukaranie uczestników parady równości z Częstochowy i Gdańska, gdzie wyszydzono procesję Bożego Ciała, zestawiając imitację Najświętszego Sakramentu z żeńskimi genitaliami.

Także i w tym roku musimy być gotowi na podobne ekscesy. Dlatego opublikowaliśmy specjalny poradnik, w którym w sposób prosty i przejrzysty tłumaczymy co może zrobić świadek takiego zdarzenia. W poradniku znajdują się cenne wskazówki dotyczące monitorowania naruszeń prawa podczas parady oraz tego, jak i gdzie należy zgłaszać wszelkie takie przypadki. Omawiamy też, jakich reakcji na wulgarność i profanacje mamy prawo oczekiwać od Policji. Do poradnika dołączamy wzór zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez organizatorów manifestacji lub jej uczestników.

Marsz dla Wolności i Rodziny, który odbył się w sobotę w Sofii pokazał nam, że w całej Europie istnieje nadal wiele środowisk, które nie boją się sprzeciwiać ideologicznej presji genderowych ideologów, posługujących się aktywistami LGBT i młodymi ludźmi zmanipulowanymi przez współczesną kulturę, ale też wspieranych przez najważniejszych światowych polityków i właścicieli globalnych korporacji. Musimy tylko wyjść z inicjatywą i przejść do ofensywy, ponieważ to, że szaleńcze koncepcje ideologii gender stały się na zachodzie mainstreamem, wynika tylko z bierności racjonalnej większości społeczeństwa, która dała się zdominować zdeterminowanej mniejszości. Wspólne możemy zatrzymać „tęczowy” totalitaryzm.

Adw. Jerzy Kwaśniewski - prezes Ordo Iuris

Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen ogłosiła w Warszawie zatwierdzenie polskiego Krajowego Planu Odbudowy (KPO). Polityk podkreśliła, że unijne pieniądze nie popłyną do Polski, jeżeli ta nie będzie wzorowo realizować uzgodnionych „Kamieni Milowych”. Czekają nas nowe podatki od pojazdów spalinowych, opłaty za korzystanie z dróg ekspresowych czy oskładkowanie umów cywilnoprawnych. Unia układa nam także kształt Sądu Najwyższego, żądając ponownego rozpatrzenia wszystkich spraw Izby Dyscyplinarnej – nawet tych w oczywisty sposób „niepolitycznych”, jak kradzieże czy naruszenie nietykalności cielesnej przez sędziów. UE dyktuje Polsce nawet to, w jaki sposób ma zmienić regulamin Sejmu.

Jednak wraz ze wzmagającym się naciskiem Brukseli na państwa członkowskie UE rośnie opór europejskich narodów wobec centralizacji zarządzania Unią i ręcznego sterowania gospodarką, a nawet kulturą państw narodowych. Eksperci Ordo Iuris natychmiast przystąpili do ujawnia działań unijnych biurokratów. Kolejne analizy, wystąpienia i artykuły wzmagają opór społeczny i tworzą presję, która daje rządowi zaplecze do sprzeciwu wobec dyktatu Komisji Europejskiej.

Opór jest tym bardziej konieczny, że „Kamienie Milowe” wprost zobowiązują Polskę do wdrażania polityki gender w kulturze, sztuce, telewizji, teatrze. Zaś Parlament Europejski twierdzi, że każdy obszar „Kamieni Milowych” ma uwzględniać „budżetowanie genderowe”. To chyba oczywiste, że plan odbudowy Europy staje się na naszych oczach planem ideologicznej kolonizacji opornych państw.

Pieniądze z Funduszu Odbudowy nadal będą więc wykorzystywane do wywierania na Polsce presji w celu przekazania organom UE uprawnień w nowych obszarach, centralizacji gospodarki czy wdrażania ideologicznych programów w miejscach pracy, szkołach, sztuce, kulturze. Komisja Europejska jest w pełni świadoma, że napięty do granic budżet Polski - zaangażowanej w pomoc Ukrainie i uchodźcom – nie przetrwa odmowy wypłaty środków KPO. Szantaż staje się zwyczajną metodą kontaktu Brukseli z Warszawą.

Jednocześnie Unia przystępuje do realizacji projektu formalnej przebudowy UE w federację ograniczającą głos pojedynczych państw. Zwiększeniu kompetencji organów UE służy „Konferencja o Przyszłości Europy” (CoFoE), która stwarzając pozory społecznych konsultacji ma przekonać, że sami Europejczycy – w tym Polacy – chcą wzrostu znaczenia Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego a nawet powołania wspólnych ponadnarodowych list wyborczych.

Reagując na poważne zagrożenie dla suwerenności Polski, przygotowujemy prawny komentarz do treści „Kamieni Milowych” i całego KPO. W ten sposób wzmacniamy opór społeczny wobec próby przejęcia kontroli nad polityką wewnętrzną państw członkowskich przez niewybieralne organy UE.

Pracujemy też nad obszernym raportem dotyczącym zaleceń „Konferencji o Przyszłości Europy”. Pokażemy w nim, że zamiast federalizacji Unii i marginalizacji rządów narodowych, reforma wspólnoty powinna zmierzać w kierunku wzmocnienia pozycji państw narodowych. Aby ośmielić polskich polityków i wyposażyć ich w najlepsze argumenty służące obronie interesów narodowych, przekażemy dokument eurodeputowanym oraz zorganizujemy w Brukseli międzynarodową debatę poświęconą temu ważnemu problemowi.

Nadal monitorujemy prace Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej, by móc szybko reagować na każde zagrożenie dla polskich interesów. Kontynuujemy również postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w których walczymy o unieważnienie dwóch rezolucji, naruszających dobre imię naszej Ojczyzny oraz samego Instytutu Ordo Iuris.

Tylko nasi eksperci mają dosyć wiedzy, doświadczenia i niezależności, by merytorycznie i rzetelnie przeciwstawić się szkodliwemu dyktatowi Komisji Europejskiej. Wprowadzenie naszych argumentów do debaty publicznej zapewni skuteczny nacisk i wsparcie dla rządu, który musi prowadzić negocjacje z Brukselą.

Jeśli dziś zdecydowanie nie przeciwstawimy się budowie scentralizowanego i opartego na ideologicznych założeniach superpaństwa europejskiego, niedługo nastąpi koniec Polski i Unii, jakie znamy. W ich miejsce narodzi się scentralizowany moloch polityczny, napędzany radykalnymi ideologiami i gospodarczymi utopiami. 

Adw. Jerzy Kwaśniewski - prezes Ordo Iuris

Do Ordo Iuris wpłynęło wstrząsające błaganie o pomoc ze strony mamy, której syn został nagle odebrany i umieszczony w rodzinie zastępczej. Sąd postanowił zabrać dziecko nie ze względu na zagrożenie dla jego zdrowia czy życia, lecz by wymusić na rodzicach porozumienie w sprawie opieki. Bliskie otoczenie, znające chłopca oraz jego sytuację rodzinną, jest zszokowane i wskazuje, że decyzja sądu jest krzywdząca dla dziecka. Każdy dzień oczekiwania to cierpienie chłopca. Jesteśmy jednak przygotowani do wysokiego tempa i natychmiast przystąpiliśmy do działania.

Sytuacje, w których dochodzi do nagłego i niespodziewanego odebrania dziecka, zdarzają się każdego dnia. Niestety, dotyczy to nie tylko niemieckiego Jugendamt i norweskiego Barnevernet, ale także rażących nadużyć ze strony polskich urzędników i sądów. W wielu przypadkach rodzice dowiadują się o toczącej się sprawie, gdy na polecenie sądu kurator w asyście Policji puka do ich drzwi. Wcześniej nie mają możliwości przedstawienia swoich racji, a decyzja jest podejmowana na podstawie arbitralnych działań niektórych urzędników. Ponad 400 spraw rodzin, które zgłosiły się do Instytutu, pokazały mi, że koszmar odebrania dziecka może spotkać tak naprawdę każdego.

W marcu do Instytutu Ordo Iuris zgłosiła się zrozpaczona matka trójki dzieci – w tym dwóch autystycznych bliźniaków. Sąd Rejonowy w Kielcach na wniosek kuratora wszczął postępowanie, wydając jednocześnie natychmiastowo wykonalne postanowienie o odebraniu rodzicom dzieci i oddaniu ich obcej rodzinie na czas postępowania.

W trakcie umówionego w trybie pilnym spotkania okazało się, że kobieta przyjechała do nas na dzień przed pierwszą rozprawą, licząc na to, że następnego ranka pojedziemy do Kielc, by reprezentować ją przed sądem. Wiedziałam, że musimy zrobić wszystko, aby w tej sytuacji uchronić dzieci przed traumą związaną z odebraniem ich rodzicom, która mogłaby odcisnąć nieodwracalnie piętno na ich psychice.

Do późnej nocy przygotowywaliśmy wniosek o uchylenie postanowienia sądu, a już następnego ranka stawiłam się w Kielcach, by reprezentować rodziców na rozprawie. Nasze starania przyniosły rezultat. Dzięki nam sąd po raz pierwszy miał okazję wysłuchać stanowiska rodziców i zapoznać się z dowodami szerszymi niż stronnicze dokumenty urzędników. Sędzia uchylił wcześniejsze postanowienie, a dzieci zostały z rodzicami. Jednak wszczęte przez kuratora postępowania o ograniczenie władzy rodzicielskiej wciąż trwa.

Dzięki naszym interwencjom liczba gorszących przypadków nadużyć przy odbieraniu dzieci powoli spada. Jeszcze kilka lat temu uczestnictwo w tego typu sprawach było jedną z trzech głównych aktywności naszych prawników. Przez te lata udało nam się jednak uzyskać tak wiele korzystnych dla rodziców postanowień sądowych, że wielu sędziów bierze je pod uwagę, traktując odbieranie dzieci z rodzin jako ostateczność. Z naszym udziałem wypracowano również nowelizację ustawy, zakazując odbierania dzieci ze względu na biedę.

Adw. Magdalena Majkowska - członek Zarządu Ordo Iuris

Spore kontrowersje w ostatnim czasie wywołuje kwestia Krajowego Plany Odbudowy, a przede wszystkim tzw. kamieni milowych, do realizacji których zobowiązana jest Polska. Szczególne wątpliwości budzą założenia takie jak opodatkowanie właścicieli aut spalinowych czy wprowadzenie stref niskoemisyjnych w dużych miastach. Jak na razie, ostateczny kształt KPO nie jest znany. Jednak na podstawie załącznika do decyzji Rady Unii Europejskiej dotyczącej Planu, można wysnuć pewne wnioski na temat tego, jaki wpływ będzie on miał na sytuację w Polsce.

Krajowy Plan Odbudowy to nie tylko dokument przewidujący do jakich sektorów popłynie bezzwrotne (dotacje) lub zwrotne (pożyczki) wsparcie finansowe, lecz w szczególności dokument, w którym Państwo Polskie zobowiązuje się dokonać szeregu reform niekoniecznie związanych z wydatkowaniem środków pieniężnych. Poszczególne części KPO dzielą się na tzw. kamienie milowe oraz wskaźniki, do których realizacji zobowiązuje się nasz kraj chcąc skorzystać z dotacji lub preferencyjnych pożyczek. Dla sześciu reformowanych sektorów / kategorii przewidziano:

1. w części odnoszącej się do dotacji: 212 kamieni milowych lub wskaźników;
2. w części odnoszącej się do pożyczek: 71 kamieni milowych lub wskaźników.

Niniejszą analizę oparto na treści „roboczego tłumaczenia załącznika do decyzji implementacyjnej Rady UE” dostępnego online w portalu gov.pl. Co ciekawe, sama treść KPO nie jest jeszcze udostępniona szerokiej opinii publicznej, a w portalu gov.pl możemy przeczytać, że: „w II połowie czerwca spodziewana jest akceptacja KPO przez Radę UE. Po zakończeniu procesu formalnego zatwierdzenia KPO tekst dokumentu zostanie udostępniony na naszych stronach internetowych”.

Z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że najbardziej kontrowersyjne zapisy KPO, zakresie, który odnosi się do zobowiązań naszego kraju, poznamy dopiero za jakiś czas. Przykładami kontrowersyjnych kamieni milowych są:

- zobowiązanie wprowadzenia przepisów nakładających na wybrane miasta powyżej 100 tys. mieszkańców obowiązku tworzenia stref transportu niskoemisyjnego;

- wprowadzenie do czerwca 2026 roku opłaty rejestracyjnej i podatku od posiadania pojazdów emitujących zanieczyszczenia;

- zmiana przeznaczenia szpitali powiatowych.

Z „pieniężnego punktu widzenia”, KPO przewiduje wsparcie na poziomie 158,5 mld złotych. 106,9 mld zł wsparcia ma mieć formę dotacji (bezzwrotna pomoc), a kwota 51,6 mld złotych ma stanowić preferencyjne pożyczki.

Zgodnie z zapowiedziami przedstawianymi w spotach informacyjnych KPO ma służyć:

- silniejszej gospodarce i wyższym zarobkom;

- czystszemu powietrzu i zielonej energii;

- większej ilości cyfrowych technologii na co dzień;

- sprawniejszej i nowocześniejszej służbie zdrowia;

- bardziej dostępnemu i ekologicznemu transportowi.

Wsparcie zwrotne – jest oczywiście mniej korzystne aniżeli wsparcie w formie dotacji. Jeśli jednak pożyczki byłyby oprocentowane na poziomie aktualnych stóp procentowych Europejskiego Banku Centralnego (w czerwcu 2022 r. stopa kredytu w banku centralnym i depozytu w banku centralnym to 0%), to pożyczki z terminem spłaty do 2050 r. wydają się rozwiązaniem korzystnym. Przy aktualnym tempie inflacji będą się one dewaluować.

 

1. Na co zostaną wydatkowane środki z KPO – subiektywny przegląd wydatków.

 

1. Odporność i konkurencyjność gospodarki

 

Pierwsza część programów z KPO koncentruje się na wzmocnieniu odporności
i konkurencyjności polskiej gospodarki. Pod względem ilości kamieni milowych i wskaźników jest to część najobszerniejsza, która zawiera ich 82. Teoretycznie, w tej części KPO zobowiązują się one do:

- ograniczenia obciążeń regulacyjnych i administracyjnych;

- reformy ram fiskalnych.

Po dokonaniu przeglądu kamieni milowych, próżno tam jednak szukać rozwiązań, które znacząco ograniczałyby biurokrację, albo przyczyniały by się do obniżenia kosztów pracy, tj. głównych bolączek mikro i małych przedsiębiorców. Samo zwiększenie odporności
i konkurencyjności gospodarki rządzący mogliby zapewnić np. poprzez powrót do rozwiązań
z początku polskiej transformacji – do tzw. „ustawy Wilczka”. Niestety na to się nie zanosi.

Korzystna wydaje się być alokacja środków z tej części KPO m.in. na robotyzację, innowacje, cyfryzację, wzmacnianie współpracy pomiędzy przemysłem a sektorami nauki. Ze wsparcia, które będzie zlokalizowane „najbliżej” zwykłych obywateli, można zwrócić uwagę na wsparcie w wysokości 1,7 miliarda złotych na poprawę sytuacji rodziców na rynku pracy poprzez zwiększenie dostępu do opieki nad dziećmi do lat 3. Do tego, że miejsc w żłobkach brakuje, a w związku z napływem uchodźców z Ukrainy brakuje w jeszcze większym stopniu niż wcześniej – nie trzeba nikogo przekonywać. Nadal jest to jednak kropla w morzu potrzeb. Rządzący szacują, że w żłobkach i klubach dziecięcych powstanie 47 500 miejsc opieki dla dzieci do lat 3. Praktycznym przełożeniem kamienia milowego w tym zakresie ma być realizacja programu Maluch+.

Jako przykład wydatków, które należy monitorować, można z kolei podać przykład środków przeznaczonych na uzbrojenie pod inwestycje terenów o łącznej powierzchni 4 200 ha. Z informacji tej należy się cieszyć szczególnie, jeśli środki popłyną na tereny mniej rozwinięte. Autor sugeruje jednak w tym zakresie wprowadzenie instrumentów analogicznych do funkcjonującej w Polsce opłaty planistycznej (w przypadku, gdyby uzbrajane grunty miałyby należeć do prywatnych właścicieli, którzy mieliby je w krótkim czasie sprzedać). Przejrzysty i niedyskryminacyjny powinien być również model kwalifikacji danych gruntów pod uzbrojenie. Unikniemy w ten sposób sytuacji, w której na uzbrojeniu terenów zarobią spekulanci, którzy uprzednio nabyli nieruchomości z chęcią ich odsprzedaży po uzbrojeniu. Przejrzystość systemu kwalifikacji gruntów pod uzbrojenie pozwoli z kolei na uniknięcie sytuacji, w których uzbrajane nieruchomości należałyby do przedstawicieli władz państwowych lub samorządowych.

2. Czystsze powietrze i zielona energia

Ta część wsparcia to wsparcie w wysokości 25,5 mld złotych w formie dotacji oraz 36,7 mld złotych w postaci preferencyjnych pożyczek. Autorzy KPO przewidują osiągnięcie w tej części 72 kamieni milowych lub wskaźników. Beneficjentami wsparcia są podmioty różnych kategorii. Szczególnie duże wsparcie przewidziano dla sektora wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych. W tym celu dostosowana ma zostać również infrastruktura operatora systemu przesyłowego. Zadowalające jest również wspieranie technologii wytarzania energii z wodoru.

Niestety w tej części KPO mógł być położony na modernizację wymagających wielkich inwestycji systemów przesyłowych oraz dystrybucyjnych w całej Polsce, a nie tylko w ramach przystosowania systemu do odbioru energii z morskich farm wiatrowych. Takie wsparcie
z mogłoby być uzasadnione np. zwiększeniem możliwości odbioru energii elektrycznej produkowanych w rozproszonych źródłach OZE

3. Więcej cyfrowych technologii na co dzień

Ta część KPO przewiduje spełnienie 42 kamieni milowych. Na ich realizację Polska otrzyma 12,5 mld złotych w formie dotacji oraz 9,4 mld złotych w formie preferencyjnych pożyczek. Do przykładowych zadań tej części KPO należą m.in.:

- ułatwienie rozwoju infrastruktury sieciowej zapewniającej powszechny dostęp do szybkiego internetu;

- zapewnienie dostępu do bardzo szybkiego Internetu na obszarach białych plam;

- zwiększanie skali zastosowań rozwiązań cyfrowych w sferze publicznej, gospodarce
i społeczeństwie;

- rozwój e-usług w administracji publicznej;

- inwestycje w cyberbezpieczeństwo.

W ramach tej części, autor artykułu nie dostrzega negatywnych lub kontrowersyjnych zapisów KPO. Za takie kontrowersyjne zapisy niektórzy obywatele mogą jednak uznawać kamienie milowe związane z planowaniem i wdrażaniem na obszarze kraju technologii 5G. W tym zakresie bacznie należy się przyglądać potencjalnym rozwiązaniom ustawowym ograniczającym prawo własności w stosunku do gruntów, na których ma powstawać taka infrastruktura.

4. Sprawniejsza i nowocześniejsza służba zdrowia

Na modernizację i reformy służby zdrowia przewidziano w KPO 18,3 mld złotych
w formie dotacji oraz 1,3 mld złotych w formie pożyczek. Przewidziano 45 kamieni milowych lub wskaźników.

Pozytywnie należy ocenić kamienie milowe przewidujące wydatkowanie środków na:

- modernizacją i doposażeniem obiektów dydaktycznych w związku ze zwiększeniem limitów przyjęć na studia medyczne;

- podniesienie efektywności i jakości systemu ochrony zdrowia poprzez wsparcie polskiego potencjału badawczo-rozwojowego w dziedzinie nauk medycznych i nauk o zdrowiu;

Wątpliwości opinii publicznej powinny się z kolei koncentrować na takich kamieniach milowych jak:

- restrukturyzacja szpitali poprzez konsolidację, zmianę profilu oraz zakresu i struktury świadczeń zdrowotnych przez nie udzielanych,

- przekształcanie szpitali powiatowych w oddziały lub ośrodki opieki długoterminowej
i geriatrycznej.

5. Bardziej dostępny i ekologiczny transport – „Zielona, inteligentna mobilność”

KPO przewiduje przeznaczenie na sektor transportu 30,6 mld złotych w formie dotacji oraz 3,1 mld złotych w formie pożyczek. Autorzy KPO deklarują tutaj osiągnięcie 35 kamieni milowych lub wskaźników. Ich realizacja ma się przyczynić do dekarbonizacji, zmniejszenia zanieczyszczeń powietrza, zwiększenia bezpieczeństwa na drogach, zapobiegania wykluczenia niektórych obszarów z oferty transportu publicznego. KPO promuje m.in. inwestycje
w autobusy elektryczne.

Za kontrowersyjne zobowiązania z tej części KPO autor uznaje m.in.:

1. wprowadzenie do czerwca 2026 roku opłaty rejestracyjnej i podatku od posiadania pojazdów emitujących zanieczyszczenia, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci";
2. Ustanowienie obszaru poboru opłat na nowopowstających drogach;
3. obowiązek tworzenia stref transportu niskoemisyjnego w zanieczyszczonych miastach powyżej 100 tys. Mieszkańców oraz możliwość rozszerzenia tych regulacji na wszystkie obszary miejskie, niezależnie od liczby mieszkańców. Do takich stref mogłyby wjeżdżać wyłącznie „niskoemisyjne” samochody osobowe.
4. obowiązek wprowadzenia regulacji nakładających na regionalne i lokalne władze publiczne obowiązku zakupu od 2025, w miastach o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 000, wyłącznie autobusów nisko- i zeroemisyjnych.

Do pozytywnych zapisów należy zaliczyć koncentrację na rozwoju transportu kolejowego oraz intermodalnego. Niestety, z tej części KPO wyłania się niebezpieczny obraz przyszłości, w której uboższe osoby, których nie będzie stać na zakup samochodów elektrycznych nie będą mogły korzystać w miastach z samochodów, a będą niejako zmuszane do korzystania
z komunikacji miejskiej.

6. Dodatkowe zobowiązania zabezpieczające prawidłową realizację zobowiązań płynących z KPO

W tym zakresie rządzący przewidzieli 7 kamieni milowych, m.in wdrożenie reform:

- wzmacniającej niezależność i bezstronność sądów,

- poprawiającej sytuację sędziów, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i sprawach dotyczących immunitetu sędziowskiego.

Jednym z kamieni milowych jest też zobowiązanie do przyjęcia do końca września 2022 r. nowelizacji do Regulaminu Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, która wprowadzi obowiązek przeprowadzania oceny skutków regulacji oraz konsultacji społecznych w przypadku projektów ustaw zgłaszanych przez posłów i senatorów. Zobowiązanie to należy uznać za korzystne z punktu widzenia jakości stanowienia prawa, która to jakość w ostatnim czasie cierpiała w trakcie ekspresowego przyjmowania niektórych ustaw.

2. Podsumowanie

Dotacje o wartości 107 mld złotych kierowane do różnych sektorów gospodarki z pewnością potrafią pobudzić wyobraźnię. Należy jednak pamiętać, że środki te muszą być wydatkowane w określony sposób, a państwo polskie zobowiązało się w toku realizacji KPO do osiągnięcia 283 kamieni milowych lub wskaźników. Niektóre z nich mogą być uznawane za kontrowersyjne, jak np. zobowiązania do opodatkowania właścicieli aut spalinowych, ustanawianie obszarów poboru opłat na nowopowstających drogach czy wprowadzenia obowiązku tworzenia stref niskoemisyjnych w wybranych miastach powyżej 100 tys. mieszkańców. Podkreślić jednak należy, że ostateczne zapisy KPO poznamy dopiero po jego zatwierdzeniu oraz potwierdzeniu spełnienia kamieni milowych odnoszących się do praworządności przez zaangażowane w ten proces instytucje unijne. Aktualnie publicystom i prawnikom pozostaje odnoszenie się do roboczego tekstu – „streszczenia” przygotowanego na potrzeby zatwierdzenia KPO przez Radę UE.

Adw. Tomasz Piotr Chudzinski – analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris

 

Jednym z tematów dominujących w debacie publicznej jest porozumienie polityczne zawarte między rządem a Komisją Europejską, pozwalające na zatwierdzenie polskiego Krajowego Planu Odbudowy. Plan, choć długo wyczekiwany i wypracowany po procesie długotrwałych negocjacji, pozostawia jednak pewną możliwość krytyki. Z kolei potencjalne odblokowanie środków nie oznacza, że z całą pewnością do tego dojdzie, bowiem funkcjonuje jeszcze mechanizm „pieniądze za praworządność”.

Jak będzie nadzorowane wydatkowanie środków?

Zatwierdzenie Krajowego Planu Odbudowy potencjalnie otwiera drogę do wypłat środków unijnych. Aby jednak zobrazować pewne mankamenty procesu postępowania warto przytoczyć fragment jednego z motywów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności:

„Zanim Komisja przyjmie decyzję zatwierdzającą wypłatę wkładu finansowego i, w stosownych przypadkach, pożyczki, powinna zwrócić się do Komitetu Ekonomiczno-Finansowego o wydanie opinii w sprawie osiągnięcia przez państwa członkowskie w zadowalający sposób odpowiednich kamieni milowych i wartości docelowych, na podstawie wstępnej oceny Komisji. Aby Komisja mogła uwzględnić opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego w swojej ocenie, opinia ta powinna zostać wydana w terminie czterech tygodni od otrzymania wstępnej oceny Komisji. Podczas swoich obrad Komitet Ekonomiczno-Finansowy dąży do osiągnięcia konsensusu. Jeżeli w wyjątkowych sytuacjach co najmniej jedno państwo członkowskie uzna, że istnieją poważne odstępstwa od osiągnięcia w zadowalający sposób odpowiednich kamieni milowych i wartości docelowych, mogą się one zwrócić do przewodniczącego Rady Europejskiej o przekazanie tej sprawy następnej Radzie Europejskiej. Odpowiednie państwa członkowskie powinny również niezwłocznie poinformować Radę, która z kolei powinna niezwłocznie poinformować Parlament Europejski. W takich wyjątkowych okolicznościach decyzja zatwierdzająca wypłatę wkładu finansowego i, w stosownych przypadkach, pożyczki nie powinna zostać podjęta do czasu wyczerpującego omówienia tej sprawy przez następną Radę Europejską. Proces ten co do zasady nie powinien trwać dłużej niż trzy miesiące od momentu, w którym Komisja wystąpiła do Komitetu Ekonomiczno-Finansowego o wydanie opinii”.

Oznacza to, że Komisja nie jest jedynym organem biorącym udział w podejmowaniu decyzji o wypłacie. Komitet Ekonomiczno-Finansowy wydaje opinię, która powinna być wzięta pod uwagę, jednak jest to tylko opinia. Ponadto z powyższego wynika, że zaangażowana może być także m.in. Rada Europejska. Wynika z tego, że finalna decyzja może mieć charakter nie tyle merytoryczny, co polityczny.

Spór o praworządność a Krajowy Plan Odbudowy

Polityka może mieć także znaczenie ze względu na sposób sformułowania niektórych kamieni milowych. Przykładem niech będą elektryzujące opinię publiczną trzy najważniejsze warunki Komisji Europejskiej w sprawie praworządności: likwidacji Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, reformy systemu dyscyplinarnego, przywrócenia do pracy sędziów zwolnionych niezgodnie z prawem. Opis odnośnych kamieni milowych, zawarty w roboczym tłumaczeniu załącznika do decyzji implementacyjnej Rady UE, określa cele, jakie powinny osiągnąć zakładane reformy. Pamiętać jednak należy, że ich realizację będzie oceniać Komisja. Jak poinformował rzecznik rządu Piotr Müller, z ustaleń z Komisją wynika, że aktualnie procedowany w Sejmie projekt realizuje cele zawarte w Krajowym Planie Odbudowy, jednakże nie można mieć stuprocentowej pewności, że zapewnienia polityczne zostaną dotrzymane.

Podkreślić trzeba jeszcze raz, że osiągnięcie tych kamieni milowych warunkuje wypłatę środków. Oznacza to, że są one wypłacane następczo w stosunku do działań podejmowanych przez państwo, czyli są w pewnym sensie zwrotem poniesionych kosztów. Taka następczość potencjalnie może służyć także jako środek dyscyplinujący wobec rządów państw członkowskich. Nie ma w tym wypadku znaczenia możliwość prefinansowania inwestycji ze środków Polskiego Funduszu Rozwoju (czyli środków krajowych) czy też możliwość otrzymania wypłaty w formie zaliczkowej, która przepadła z końcem 2021 roku. Nie należy także zapominać o tzw. mechanizmie warunkowości nazywanym także zasadą „pieniądze za praworządność”, który to został już uruchomiony w stosunku do Węgier.

Krajowe Plany Odbudowy a tendencje federalizacyjne w Unii Europejskiej

Zauważyć należy, że Krajowe Plany Odbudowy umożliwiają Komisji Europejskiej stałą kontrolę nad osiąganiem przez państwa członkowskie kamieni milowych. Wiadomo, że zostały one uzgodnione w toku obustronnych negocjacji, jednak mogą one być interpretowane niezgodnie z ich pierwotnym rozumieniem. Tworzy to niebezpieczną możliwość potencjalnie dowolnej ingerencji ze strony Unii Europejskiej w sprawy będące domeną wewnętrznej polityki państw członkowskich, a które wiążą się z realizacją Planów i osiąganiem kamieni milowych. W oczywisty sposób stwarza to niebezpieczny precedens, gdzie państwa członkowskie mogłyby być szantażowane celem zmuszenia do realizacji celów europejskich biurokratów.

Niektóre z kamieni milowych ujętych w ramach Krajowego Planu Odbudowy, zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny. Pozostawia to pewne pole manewru, interpretacji i manipulacji tak ze strony polskiej, jak i przede wszystkim Komisji Europejskiej. Nie można zapominać, że to organom unijnym zależeć będzie na przeinaczaniu wcześniejszych ustaleń tak, by nieustannie ingerować w wewnętrzne sprawy państw członkowskich. W związku z tym, odbudowa postpandemiczna Polski powinna opierać się przede wszystkim na własnych siłach i środkach krajowych, bez uzależniania się od środków wspólnotowych.

Przemysław Pietrzak – dyrektor Wydawnictwa Naukowego Ordo Iuris, analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris