komisja europejska

W ostatnich dniach ukazał się Raport francusko-niemieckiej grupy eksperckiej, mającej za zadanie przygotować propozycję reformy Unii Europejskiej. Publikacja zawiera szereg daleko idących propozycji, odnoszących się do obszarów takich jak rządy prawa, reforma instytucji unijnych czy pogłębienie oraz rozszerzenie integracji o nowe państwa. Wśród najważniejszych rekomendacji należy wymieć m.in. propozycje uczynienia mechanizmu warunkowości narzędziem sankcjonowania naruszeń praworządności oraz innych wartości UE, postulat zróżnicowania stopnia integracji europejskiej w oparciu o 4 grupy państw czy zmiany traktatów. Proponuje się także zmianę treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącego o tzw. procedurze naruszeniowej. Według rekomendacji, należy uprościć wymogi potrzebne do wszczęcia omawianej procedury oraz wprowadzić automatyzm reakcji i sankcji na wspomniane naruszenia. W dodatku pojawia się postulat wprowadzenia poważnych zmian w zasadach działania unijnych instytucji, takich jak Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska oraz ustanowienie nowych organów.

Sankcje za brak praworządności

Raport jest liczącym 60 stron efektem pracy francusko-niemieckiej grupy roboczej, powołanej przez niemiecką sekretarz stanu do spraw Europy, Anne Lührmann oraz jej francuskiego odpowiednika, sekretarz stanu do spraw europejskich, Laurence Boone. Zadaniem tego grona (złożonego z 12 ekspertów z obu państw) było przygotowanie Raportu, który zawiera rekomendacje dotyczące reformy Unii Europejskiej w kilku kluczowych obszarach, takich jak praworządność, reformy instytucjonalne czy proces reformowania, pogłębiania i rozszerzania UE. Zalecenia zawarte w raporcie mają za zadanie osiągnięcie trzech celów: zwiększenie zdolności UE do działania, przygotowanie UE do rozszerzenia oraz wzmocnienie praworządności i demokratycznej legitymacji UE. Tłem dla omawianego dokumentu są obecne problemy i niedoskonałości Unii Europejskiej oraz perspektywa akcesji nowych państw w najbliższych kilku latach.

Sam Raport[1] zawiera wiele daleko idących propozycji zmierzających do istotnej zmiany zasad funkcjonowania Unii Europejskiej w wielu różnych aspektach, takich jak rządy prawa, harmonizacja przepisów wyborczych państw członkowskich co do wyborów do Parlamentu Europejskiego, ograniczenia zasady jednomyślności w Radzie, reforma zasad działania Wieloletnich Ram Finansowych czy powołanie nowych organów nadzorczych.

Jak zaznaczają twórcy Raportu, „kraj, który nie szanuje praworządności ostatecznie nie może być częścią jednolitego rynku i nie może otrzymywać funduszy Unii Europejskiej”[2]. Dlatego też w omawianym dokumencie wysuwa się propozycję, ażeby mechanizm systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii uczynić narzędziem, mającym na celu sankcjonowanie naruszeń praworządności i ogólnie rzecz biorąc, naruszeń innych wartości Unii zawartych w art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Chodzi więc o powiazanie wspomnianego mechanizmu z zasadą praworządności i przestrzeganiem unijnych wartości[3].  

Za dobry przykład, jak i protoplastę takiego rozwiązania, autorzy publikacji podają „Next Generation EU”, w Polsce znany szerzej pod nieformalną nazwą „Fundusz Odbudowy”. Co więcej, członkowie grupy idą dalej, rekomendując: „aby wszystkie przyszłe fundusze UE, zarówno w obrębie Wieloletnich Ram Finansowych, jak i poza nimi, były zaprojektowane w oparciu o podobny model warunkowości. Komisja powinna mieć prawo do wstrzymania zatwierdzenia funduszy UE (zamiast ich zawieszania), jeśli standardy praworządności nie zostaną spełnione”[4].

Dalsze propozycje obejmują zmianą treści art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej, tak aby obniżyć wymogi co do wszczęcia przewidzianej tam procedury naruszeniowej, czyli procedury będącej reakcją na naruszenie przez państwo członkowskie UE zasad i wartości wyrażonych w art. 2 tego Traktatu. Proponuje się także wprowadzenie zasady automatycznej reakcji oraz automatycznych sankcji w przypadku poważnego i trwałego naruszenia lub nawet ryzyka naruszenia wartości UE przez państwo członkowskie. Automatyzm ten polegać ma na wprowadzeniu określonych ram czasowych, w których Rada Europejska oraz Rada Unii Europejskiej będą musiały zająć stanowisko po wszczęciu takiej procedury. Tego typu propozycja budzi daleko idące obawy ze względu na niejasne zdefiniowanie tego, czym tak na prawdę są „rządy prawa” czy „praworządność”, mogące prowadzić do arbitralności w omawianej materii.

Głębokie modyfikacje w unijnych instytucjach

W dalszej części Raportu pojawiają się postulaty dotyczące zmian zasad funkcjonowania najważniejszych instytucji UE, które uzasadniane są ich dotychczasowym stanem, skutkującym brakiem sprawności, zbyt dużą liczbą podmiotów czy też nadmierną złożonością. Co do Parlamentu Europejskiego, twórcy Raportu sugerują pozostanie przy obecnej liczbie 751 posłów a nawet jej zmniejszenie, także w przypadku akcesji nowych państw[5]. Pojawia się również postulat harmonizacji zasad przeprowadzania wyborów do tego organu. Podobne zmiany, w opinii ekspertów, muszą objąć Komisję Europejską, wraz z redukcją liczby jej członków, co jest odejściem od zasady, że każde państwo członkowskie posiada jednego komisarza[6].  Natomiast Rada Unii Europejskiej powinna ulec przeobrażeniu przede wszystkim co do zasad podejmowania decyzji. Proponuje się tutaj wprowadzenie głosowania w oparciu o większość kwalifikowaną w dodatkowych obszarach, jako generalną zasadę[7].

Za ciekawą propozycję należy uznać postulat utworzenia niezależnego i złożonego z ekspertów ogólnoeuropejskiego organu, mającego za zadanie nadzorować osoby pracujące w instytucjach unijnych[8]. Istotne zmiany mogłyby również nastąpić w sferze finansowej, gdzie proponuje się zwiększenie budżetu Unii Europejskiej stosownie do wzrostu PKB oraz wprowadzenie możliwości wspólnego zadłużania, w oparciu o doświadczenia „Next Generaton EU”[9].

Kolejne postulaty tyczą się możliwości rewizji unijnych Traktatów. W tym obszarze Raport zaleca przeprowadzenie reformy Unii Europejskiej w powiązaniu z akcesją nowych państw, wskazując jednocześnie różne ścieżki służące osiągnieciu tego celu[10]. Ważna jest także nowa formuła integracji europejskiej, która miałaby się opierać na różnych grupach państw, uszeregowanych w 4 odmiennych poziomach integracji. Pierwsza z nich „Wąskie Grono” (The Inner Circle) obejmowałaby najbardziej zintegrowane państwa UE, a więc te posiadające wspólną walutę (Euro) oraz będące członkami Układu z Schengen. Natomiast druga, czyli „Właściwa Unia Europejska” (The EU) miałby obejmować państwa uczestniczące w integracji, ale z pewnymi zastrzeżeniami. Trzecia grupa, w skład w której wchodziłyby państwa stowarzyszone byłaby jednocześnie pierwszą kategorią zewnętrzną a obejmowałaby państwa współpracujące, które wpłacałyby składki do UE oraz podlegały częściowej jurysdykcji Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Czwarta i ostatnia (The EPC) obejmowałaby państwa współpracujące z Unią Europejska w sprawach ważnych dla obu stron[11].

Należy zwrócić dużą uwagę na propozycje zawarte w tym dokumencie. Chociaż sam Raport nie został opracowany przez unijnych ekspertów czy organy Unii Europejskiej, to jego znaczenie jest bardzo duże, jako że przygotowano go na zlecenie dwóch największych i mających najwięcej do powiedzenia państw Unii Europejskiej. Duża część zawartych w nim propozycji, w przypadku ich przyjęcia, doprowadziłaby do istotnego ograniczenia suwerenności państw członkowskich. Należy mieć też na uwadze, iż znaczna część zawartych tam postulatów może być sprzeczna z Konstytucją.

Patryk Ignaszczak – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris   

Przewodnicząca Komisji Europejskiej wygłosiła w Parlamencie Europejskim w Brukseli doroczne orędzie o stanie Unii Europejskiej. W ramach tzw. „State of the Union”, Ursula von der Leyen poruszyła najważniejsze kwestie związane z obecną sytuacją w Unii Europejskiej, takie jak Europejski Zielony Ład, gospodarka, migracja czy rosyjska agresja na Ukrainę. Ursula von der Leyen zaznaczyła jednocześnie potrzebę dalszego poszerzania i pogłębiania integracji w ramach Unii Europejskiej. Przewodnicząca podziękowała też za wysiłki mające na celu pogłębianie tzw. równości genderowej i wskazała na imigrację jako na rozwiązanie problemów na rynku pracy.

Zielony Ład najważniejszą sprawą w Unii

Na początku swego orędzia, przewodnicząca Komisji Europejskiej zaznaczyła, iż dzisiejsza Unia Europejska jest odzwierciedleniem wizji tych, którzy o lepszej przyszłości po II wojnie światowej, nawiązując tym samym do integracji europejskiej. Nadchodzące wybory do Parlamentu Europejskiego będą momentem, w którym wyborcy zadecydują jakiej przyszłości i jakiej Europy pragną.

Samo orędzie koncentrowało się na kilku kluczowych tematach obejmujących najistotniejsze problemy, wyzwania i przyszłe projekty. Wśród nich Ursula von der Leyen wymieniła zagadnienia takie jak Europejski Zielony Ład, gospodarka, sztuczna inteligencja i cyfryzacja, sprawy społeczne, problematyka migracji czy rosyjska agresja na Ukrainę.

Jako pierwszy i najważniejszy projekt, przewodnicząca Komisji Europejskiej przedstawiła Europejski Zielony Ład (European Green Deal), czyli zbiór inicjatyw mających na celu osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 roku. Sam Europejski Zielony Ład został przedstawiony jako odpowiedź na wezwanie historii. W tym kontekście Ursula von der Leyen przypomniała o różnych katastrofach naturalnych związanych ze zmianami klimatu. Wśród nich wymieniła m.in. ostatnie pożary i powodzie w Grecji oraz Hiszpanii czy inne negatywne zjawiska pogodowe, mające miejsce w wielu krajach Unii Europejskiej, stwierdzając, iż „taka jest rzeczywistość wrzącej planety”. Przewodnicząca Komisji Europejskie zwróciła również uwagę na aspekty ekonomiczne zielonej transformacji, podkreślając, iż została ona stworzona jako okazja do utrzymania przyszłego dobrobytu, wspominając także o inwestycjach i innowacyjności. Jednocześnie zaznaczyła, że modernizacja i dekarbonizacja mogą iść ze sobą w parze oraz że Komisja będzie wspierać europejski przemysł w tym procesie. Za przykład europejskiego sukcesu w tej materii przedstawiła energetykę wiatrową, podkreślając równocześnie, iż w związku z nowymi wyzwaniami potrzebne są pewne zmiany. Dlatego też Przewodnicząca Komisji Europejskiej ogłosiła Europejski Pakiet Energii Wiatrowej (European Wind Power Package), który ma opierać się na współpracy z przemysłem i państwami członkowskimi a obejmuje umiejętności, finansowanie i zapewnienie stabilnych łańcuchów dostaw.

Imigracja i gender

Ważnym elementem orędzia była kwestia migracji. Przewodnicząca Komisji Europejskiej wspomniała o konfliktach zbrojnych, zmianach klimatu i niestabilności, będących czynnikami, które zmuszają ludzi do zmiany miejsca zamieszkania i poszukiwania ochrony w innych państwach. Von der Leyen przytoczyła nowy Pakt o Migracji i Azylu, który, w jej opinii, jest efektem prac i swego rodzaju złotym środkiem pomiędzy potrzebą ochrony granic a potrzebą ochrony ludzi, pomiędzy suwerennością a solidarnością czy pomiędzy bezpieczeństwem a człowieczeństwem. Przewodnicząca Komisji Europejskiej wspomniała przy tym o ataku hybrydowym Białorusi na zewnętrzną granicę Unii, zaznaczając jednocześnie, że należy wzmocnić europejskie organy, który mają na celu zwalczanie handlu ludźmi i egzekwowanie prawa.

W trakcie swojej przemowy, przewodnicząca podziękowała za „przełomowe i pionierskie” działania w obszarze „równości genderowej” (gender equality), zaznaczając, iż znaczy to wiele dla niej jako kobiety. W tym miejscu odniosła się do Dyrektywy o Kobietach w Zarządach oraz o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji Stambulskiej. W dalszym fragmencie orędzia przytoczyła również Dyrektywę o Równych Płacach i Transparentności Wynagrodzeń oraz Dyrektywę w Sprawie Zwalczania Przemocy Wobec Kobiet. Jednocześnie Ursula von der Leyen stwierdziła, iż dotychczasowa praca w omawianej materii jest daleka od zakończenia i, jej zdaniem, musimy nadal wspólnie dążyć do postępu. 

Relacje z Chinami

Ursula von der Leyen wspomniała także o problemach związanych z nieuczciwą konkurencją. Za przykład podała nieuczciwe praktyki stosowane przez Chiny w obszarze energetyki słonecznej czy sektorze samochodów elektrycznych. W tym drugim przypadku zarzuciła Chińczykom zaniżanie cen tych samochodów m.in. ze względu na wsparcie państwa oraz będące tego efektem zalewanie światowych rynków ich produktami. Przewodnicząca ogłosiła w związku z tym, że Komisja rozpoczyna dochodzenie antysubsydyjne w sprawie pojazdów elektrycznych pochodzących z Chin. W trakcie swego orędzia stwierdziła jednocześnie, że równie ważne jest jednak utrzymanie otwartych linii komunikacji i dialogu z Chinami.

- Europa jest otwarta na konkurencję. Nie na wyścig do dna. Zmniejszanie ryzyka, ale nie rozprężenie - takie będzie moje podejście w rozmowach z          chińskimi przywódcami na szczycie UE-Chiny w tym roku – powiedziała Ursula von der Leyen. Tym samym Unia Europejska wchodzi w nowy etap zielonej transformacji.

W dalszej części swego orędzia, przewodnicząca Komisji Europejskiej skupiła się na kwestiach odnoszących się do ochrony środowiska, podkreślając znaczenie i bogactwo środowiska naturalnego w wielu różnych państwa członkowskich. Następnie zwróciła uwagę na rolę bezpieczeństwa żywnościowego i samowystarczalności w tym obszarze, wyrażając uznanie rolnikom, którzy dzięki swej pracy każdego dnia zapewniają Europejczykom jedzenie. W jej opinii Unia potrzebuje więcej dialogu i mniej polaryzacji w kwestiach związanych z rolnictwem. Dlatego też Ursula von der Leyen zaznaczyła, iż należy rozpocząć strategiczny dialog na temat przyszłości rolnictwa w Unii Europejskiej.

Kolejnym tematem orędzie były kwestie związane z gospodarką, sprawami społecznymi i konkurencyjnością. Wśród tych zagadnień Przewodnicząca Komisji Europejskiej wskazała trzy wyzwania, z którymi Europa będzie musiała się zmierzyć w nadchodzącym roku. Są nimi niedobory siły roboczej i kwalifikacji, inflacja i ułatwienie prowadzenia działalności firmom

Kwestie społeczno-gospodarcze 

W kontekście problemów na rynku pracy, von der Leyen podkreśliła znaczenie programu NextGeneraton EU, znany powszechnie jako fundusz odbudowy, który jest odpowiedzią na kryzys gospodarczy wywołany pandemią COVID-19. Przewodnicząca pozytywnie oceniła efekty tego projektu, podkreślając wzrost zatrudnienia oraz niedobory odpowiednio wykwalifikowanych pracowników w wielu różnych branżach, takich jak branża informatyczna, opieka zdrowotna czy turystyka. W jej opinii, należy poprawić dostęp do rynku pracy, co tyczy się zwłaszcza młodych pracowników i kobiet. W związki z tym, Europa potrzebuje również wykwalifikowanej imigracji oraz odpowiednich i daleko idących zmian w obszarach takich jak technologia, społeczeństwo czy demografia.  Należy powrócić do dialogu pomiędzy różnymi partnerami społecznymi, dlatego też w następnym roku zostanie zwołany nowy Szczyt Partnerów Społecznych w Val Duchesse, w nawiązaniu do wcześniejszych spotkań i negocjacji, dzięki którym po II wojnie światowej rozpoczął się proces integracji europejskiej.

Ursula von der Leyen podkreśliła wysiłki Europejskiego Banku Centralnego, mające na celu utrzymanie inflacji pod kontrolą. Wspomniała także o problemach związanych z energetyką, w tym z uzależnieniem Europy od rosyjskiego gazu, który został użyty przez Władimira Putina jako broń w kontekście rosyjskiej agresji na Ukrainę. Przewodnicząca Komisji Europejskiej za sukces uznała ustabilizowanie cen energii gazu oraz inwestycje w odnawialne źródła energii.

Co do ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej, Ursula von der Leyen zaznaczyła, że do końca roku zostanie powołany nowy organ, czyli Przedstawiciel Małych i Średnich Przedsiębiorstw (SME envoy), który będzie miał za zadanie informować przewodniczącą Komisji Europejskiej o najważniejszych problemach tej grupy przedsiębiorców. Natomiast każdy nowy akt prawny Unii Europejskiej będzie analizowany pod katem konkurencyjności przez niezależną komisję. W najbliższych miesiącach zostaną również ogłoszone propozycje legislacyjne, mające za zadanie zredukować o 25% liczbę obowiązków informacyjnych nałożonych na przedsiębiorstwa. Dalej przewodnicząca Komisji Wspomniała o potrzebie zapewnienia firmom dostępu do kluczowych technologii, co wymaga wspólnego finansowania na poziomie Unii Europejskiej. Odnosi się to do zaproponowanego w czerwcu bieżącego roku pomysłu Komisji Europejskiej, który polega na utworzeniu Platformy Technologii Strategicznych dla Europy (STEP). W trakcie orędzia wspomniano również o potrzebie zabezpieczania dostępu do strategicznych surowców i materiałów.

W dalszej części wystąpienia, Ursula von der Leyen odniosła się do spraw związanych z digitalizacją i sztuczną inteligencją. Przewodnicząca podkreśliła znaczenie technologii cyfrowych, mając na uwadze, iż ich rozwój wiąże się z pojawieniem nowych wyzwań, takich jak dezinformacja, rozprzestrzenianie szkodliwych treści czy zagrożeń dla poufności naszych danych. W tym aspekcie zaznaczyła pionierską rolę Europy w ochronie praw obywateli w cyfrowym świecie. W jej opinii, Europa powinna przewodzić globalnym staraniom, mającym na celu przyjęcie ram dla sztucznej inteligencji a opierających się na barierach ochronnych, zarządzaniu i kierowaniu innowacjami.

Dalsze poszerzanie UE?

W dalszej części Ursula von der Leyen odniosła się do rosyjskiej agresji na Ukrainę, podkreślając, iż to państwo może polegać na Unii Europejskiej. - Będziemy wspierać Ukrainę na każdym kroku – wskazała przewodnicząca.

Von der Leyen podkreśliła też wysiłki Unii Europejskiej zmierzające do pomocy ukraińskim uchodźcom wojennym, jak i samej Ukrainie. Stwierdziła jednocześnie, że przyszłość Ukrainy, tak jak przyszłość Mołdawii i zachodnich Bałkanów, znajduje się w Unii Europejskiej. W tym kontekście zaznaczyła, iż każdorazowe poszerzanie Unii Europejskiej było i jest związane z pogłębianiem integracji. Dlatego też następne rozszerzenie na nowe państwa członkowskie powinno być katalizatorem dla postępu w tej materii. W dalszej perspektywie konieczna będzie również zmiana traktatów.

Na szczególną uwagę zasługują słowa Przewodniczącej Komisji Europejskiej, wypowiedziane na samym początku orędzia, a odnoszące się do nadchodzących wyborów do Parlamentu Europejskiego. Jak stwierdziła Ursula von der Leyen, będą one okazją do wyrażenia przez wyborców opinii o tym, jakiej Europy chcą. Te słowa mogą być się kluczowe, zwłaszcza jeśli okaże się, że w nowym Parlamencie Europejskim, wybranym w następnych wyborach, więcej mandatów zdobędą ugrupowania opowiadające się za ograniczeniem integracji europejskiej czy nawet partie wprost eurosceptyczne, kontestujące dotychczasową politykę unijnego establishmentu. Taka możliwość jest wysoce prawdopodobna, zwłaszcza biorąc pod uwagę ogólnoeuropejskie trendy.

Patryk Ignaszczak - analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris